论政策变迁对我国旅游空间格局的影响

 　　根据制度经济学的理论,政策是制定制度的方向,制度是实现政策目标的手段。改革开放以来,我国旅游经济空间分异的现状说明,政策、制度等因素对区域旅游空间结构演进产生了重要的影响,凡是中央政府政策倾斜的地区,都会迅速发展起来,改革开放初的经济特区、海南国际旅游岛等都是实证。

　　政策创新和政策导向带来的量能释放是影响区域间旅游发展差异程度的重要原因,长期以来的政策变迁推动旅游业空间格局的发展与演进。新中国旅游业起步时主要工作是外事接待,因此旅游事业的发展完全在政府主导下进行,从而形成了最初以入境旅游目的地为主体的旅游空间格局,呈现出点状分布、线状运作的旅游业务组织特点。新中国成立至改革开放前的这一阶段,旅游业发展起来的区域主要是旅游资源丰富的城市,如北京、桂林、西安等,以及侨乡,如福建、广东等。

　　改革开放之后,我国对经济发展的总体布局实施了梯度推移战略,首先让有条件的东部地区先发展起来,然后逐步向处于二、三级梯度的内陆地区推移,从而缩小区域差距,推动区域间协调发展。为此,我国先后提出“东部率先发展”、“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”等区域重点发展战略。改革开放的梯次性与经济的非均衡发展战略决定了旅游空间格局的区域差异,其最根本的就是国家对不同地区采取了不同的政策,这种制度差异导致地方政府对旅游业发展的态度和支持力度的差别,导致了各省市区旅游发展的制度安排各不相同,这是引起区域间旅游发展差异的重要原因余凤龙、陆林,2010。根据道格拉斯·诺思的观点,制度变迁存在着路径依赖现象,即制度变迁的惯性使一地区对初始的发展路径产生依赖,并不断自我强化。国内学者曾用路径依赖规律来解释国内区域旅游发展的地域差异扩大的现象。另外,各地区不同的开放政策、开放程度及开放的先后次序,导致西部旅游资源无法被外界感知,西部地区在旅游业发展方面观念落后,加大了东西部在旅游业发展水平上的差距付磊,2001。制度与政策的倾斜对东部沿海地区尤其是经济特区旅游产业的提升发挥了重要作用,表现为入境旅游人次持续高速增长、国际旅游外汇收入不断增加、旅游带动就业人口增多、基础设施与旅游设施逐步健全、第三产业得到发展。而同期的中西部地区基础设施投资与第三产业投入不足直接制约了旅游业发展。从地区发展而言,海南国际旅游岛在短时间内崛起并取得较好的发展,也证实了政策是我国旅游空间格局变化的决定性因素。

　　20世纪90年代,以观光旅游与组团出游形式为特征的国内旅游兴起,我国从原来单纯的入境旅游目的地,变为旅游客源地与目的地两类旅游空间,打破了先前全国各地都是世界市场的旅游目的地的格局,形成了以长线旅游为主的点线式旅游产业运行方式及以旅游景区为主要活动空间的格局。

　　休假制度是我国区域旅游空间格局转变的导火索。1999年,国务院修订了《全国年节及纪念日放假办法》,延长春节、劳动节、国庆节为7天长假,形成了“黄金周”假日制度,助推了长线旅游的发展,形成了以长距离旅游方式占主导地位的点线旅游运行方式。2008年,我国首次对实施近十年的黄金周制度进行大刀阔斧的改革,将劳动节长假变为3天短假,同时增加了元旦、清明、端午、中秋四个小长假,短距离的旅游、度假、周末游、城郊游更多地成为人们的出游选择,发生在本区域内的短途旅游活动逐渐增多并上升为主流。随着散客旅游的比重越来越高,区域化经济中心的形成,及对散客服务体系的建设与完善的重视,强化了以散客为主的旅游方式,旅游产业运行方式逐渐向板块式转型,以空间群组式为特点的区域旅游发展起来。

　　随着国家政策对公民出境的逐步放开,出境旅游发展迅速,1994年国内居民出境旅游为373.4万人次,至2011年则突破7000万人次,比1994年增长了17.8倍,年均增速为18.84%,中国已成为亚洲第一大客源输出国、全球第四大出境旅游消费国。出境旅游是国内旅游的延伸,我国出境游发展正在改变全国旅游经济的运行格局,甚至世界旅游格局的变化趋势黄细嘉、周青,2011。

　　优化我国旅游空间格局的政策思路

　　出境旅游市场的快速扩容,让我们认识到,优化旅游空间布局,不仅要着眼于国内,还要跟随国民出行的脚步,旅游投资与出境旅游流向密切配合,这是未来政策创新工作应把握的一个基本原则。另外,国内旅游空间格局优化的政策导向,在遵循市场规律的同时,还有考虑区域间协调发展的问题。为此,应主要从基本国策、签证、休假制度、旅游用地、外汇管理与使用等方面,讨论未来政策制订的思路。

　　第一,休假制度改革。闲暇时间与可自由支配收入是人们出行的必要条件,所以必须保障国民具有足够、连续的闲暇时间,才有可能促成出游决策。

　　第二,保障旅游产业发展用地。2011年《产业结构调整指导目录》明确了鼓励类、限制类旅游业发展用地,属于鼓励类范畴的包括户外活动用品开发与营销、各类专项旅游资源综合开发、旅游基础设施建设及旅游信息服务等,体育竞赛表演、体育场馆设施建设及运营,大众体育健身休闲服务用地,豪华游艇开发制造及配套产业等。属于限制类范畴的包括高尔夫球场等,这与2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中关于推动旅游产品多样化、规范发展高尔夫球场的条目不尽相同。而且在《城市用地分类与规划建设用地标准》中,没有规定专门的旅游业用地。随着产业融合的发展,许多综合性旅游项目对用地面积的需求猛增,为了旅游业的健康快速发展,应考虑给予旅游业土地优先使用的政策,简化旅游用地报批手续,降低旅游业用地综合成本。在充分论证的基础上,将相关的旅游业用地从其他细分类别中分离出来,设立旅游业用地,将新兴旅游业态的用地需求范围纳入其中,保障旅游业发展用地。

　　第三,在国内发展免税购物。购物是中国居民出境旅游的主要动因之一,尤其是国外奢侈品的价格与品质优势,十分具有吸引力。如果能出台一系列有力的政策,在国内发展多种形态的免税购物,辅以旅游者消费行为引导,将消费力留在国内,不仅能带动旅游零售业的发展,对国内旅游的整体提升也将是极大的利好,可以用来激活落后地区的旅游业起飞。

　　第四,学习、借鉴旅游强国发展的经验。我国面积广大,不乏历史文化名城及旅游胜地,对于我国而言,在目前的发展阶段,应当在国内旅游、入境旅游发展具备了一定基础后,鼓励国民走出去,因为这时国内旅游企业经历了内部的原始积累后,有条件将经营体系向境外延伸,接触跨国经营业务。此时,我国可以进一步放宽对国民出境游的限制,主要是公民每人每年购汇额度、境外购物免税额度、出入境携带现金额度等。鼓励有实力的旅游企业将产业链、资源配置范围扩大到境外,构筑跨国经营群,在外派工作人员签证、境外投资与经营中的外汇收入与使用、境外企业运营中需要与当地有关部门协调的事宜等环节做好服务工作,简化手续流程,并根据企业跨国经营的业绩情况给予补贴、奖励等。