楼继伟解读财税改革思路：房地产税等需“完善立法”

　　24字为复杂的系统工程厘清思路

　　“深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。”楼继伟说。

　　对于新一轮财税体制改革的基本思路，楼继伟围绕24个字进行分析：“完善立法”，树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法治化轨道。“明确事权”，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。“改革税制”，优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用，改进税收征管体制。“稳定税负”，正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担。“透明预算”，逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。“提高效率”，推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。

　　围绕这一改革思路，楼继伟表示，新一轮财税体制改革主要为“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”三大任务。目标是2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　楼继伟表示，新一轮财税改革要坚持总体设计和分步实施相结合，“从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。”

　　整体改革任务重、难度大、时间紧。“今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权与支出责任划分改革要基本达成共识。”楼继伟进一步表示。

　　提高财政预算透明度，让群众看得懂、能监督

　　预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。“我们常说，财政收入‘取之于民、用之于民’，怎么让群众能看懂、社会能监督?提高透明度是最有效的途径。”楼继伟说，这些年，在推进预算决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。

　　“今后要进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。”楼继伟表示。同时，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。

　　“这样当前和长远相结合，促进年度预算平衡和中期预算管理的有机衔接，实现跨年度的周期性平衡，预算的稳定性、针对性、平衡性、科学性更强。”楼继伟说。

　　解决地方债务管理“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”的问题，也是预算改革的重点。

　　“改革要疏堵结合，开明渠、堵暗道，加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。”楼继伟表示。

　　一是依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，严格限定地方政府举债融资权限和用途，解决“怎么借”的问题。

　　二是对地方政府债务实行限额控制，一般债务和专项债务分类纳入预算管理，接受人大监督，解决“怎么管”的问题。

　　三是厘清政府和企业的责任。凡属于政府应偿还债务，要纳入预算管理;不应由政府偿还的，要分清责任。向社会释放正确信号，谁借谁还，坚决防范企业债务推给政府，以增强借债者的风险意识，建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险，解决“怎么还”的问题。同时，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度。

　　此外，预算管理制度改革，还包括完善转移支付制度，逐步提高一般性转移支付所占比重;硬化预算约束，预算未安排事项一律不得支出;研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式;全面清理规范税收优惠政策等。

　　建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系

　　税收是政府收入的基本形式，也是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。优化税制结构，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。

　　新一轮财税体制改革的重要任务之一，就是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。“比如资源税从价计征改革，以及将现行排污收费改为环境保护税，都有‘费改税’的性质。”楼继伟说，下一步逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，并通过环境保护税制度的建立，促进对生态环境的保护。

　　同时，楼继伟强调了税收体系建设当中立法的重要性。比如，要加快房地产税立法并适时推进改革，由人大常委会牵头，加强调研，立法先行，扎实推进。同时，探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，抓紧修订《税收征管法》等。此外，营改增继续扩围，也将适时完成增值税立法。对于营改增下一步的改革安排，楼继伟说，“要将范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域。“十二五”完成营改增的改革目标，相应废止营业税制度。”

　　调整中央与地方间财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度

　　建立事权与支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性，是此次深化财税体制改革中比较引人注目的内容之一。楼继伟说，改革的目标是，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，形成中央和地方财力与事权相匹配的制度。通俗地说，就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”，再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

　　“进一步理顺中央和地方收入划分，主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分”，楼继伟说，要遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

　　同时，合理划分各级政府间事权与支出责任。“将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，通过统一管理，提高全国公共服务水平和效率;将区域性公共服务明确为地方事权。”楼继伟说，明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。