楼继伟：地方未经国务院批准不能对企业有财政优惠

　　新一轮财税体制改革立足全局、着眼长远,进行制度创新和系统性重构

　　记者:为什么要进行新一轮财税改革?这次深化财税体制改革与之前的财税改革有什么不同?

　　楼继伟:党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,强调财政是国家治理的基础和重要支柱。这是中央着眼我国现代化建设全局做出的重要判断,也是对新一轮财税体制改革提出的更高要求。

　　财政制度安排体现着政府与市场、政府与社会、中央与地方等诸多方面的基本关系,深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明、国防等领域,财税体制在国家治理中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税改革的意义重大。

　　新一轮财税体制改革的目标,是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的现代财政制度,这与1994年财税改革有很大不同。那时候主要是规范国家和企业、中央和地方收入关系,我们的主体税种就是那时候建立的。经过20年的发展,现在我们的税制有了很多的变化,强化了公共财政的职能,财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补,而是在原来的基础上立足全局、着眼长远,进行制度创新和系统性重构。

　　记者:制度创新与重构的基本思路是什么,主要从哪些方面展开?

　　楼继伟:新一轮财税体制改革的基本思路,简单地说就是24个字:完善立法,明确事权,改革税制,稳定税负,透明预算,提高效率。当前最紧迫的任务有三项,就是改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。

　　近半财力被固化,要改为据实安排支出;预算要有中期规划,不能一年一定事

　　记者:预算方面改革的内容有哪些?

　　楼继伟:预算方面改革的内容比较多,包括建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理以及全面规范税收优惠政策等七项任务。

　　要建立透明预算制度,核心是推进预算公开。今后要进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围。

　　研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式。虽然挂钩在特定发展阶段起到了一定积极作用,但也导致政府的财力固化。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出,涉及7类,占全国财政支出的47.5%。将近一半的财力被从上到下固化掉,很不科学也脱离实际,要改为据实安排支出。当然,取消挂钩并不是否定某项事业的重要性,这7类支出都是重点,但保障重点不一定要挂钩。

　　还要改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制,向支出预算和政策拓展。财政的本质是中长期的制度安排,如果没有中期规划,预算一年一平衡,财政资金安排就会一年一考虑、一年一定事,不利于顾及长远。有了中长期财政规划,就会引导大家往前看,考虑我们应该做什么事,有多少资源,要达到什么效果。哪些是短板,要先把它做起来,在资金安排上保障投入,这样更符合实际。

　　专项转移支付项目过多、规模过大、资金分散,需要清理整合规范

　　记者:清理规范转移支付,有什么新举措?

　　楼继伟:转移支付制度的核心并不是资金规模大小,主要看转移支付的方式与结构是否合理。我们现在的问题是,一般性转移支付比重偏小,专项转移支付项目过多、规模过大、资金分散。

　　专项转移支付项目过多不仅容易形成“跑部钱进”“撒胡椒面”现象,而且容易造成中央部门通过资金安排不适当地干预地方事权,甚至成了滋生腐败的温床。这是个大问题,要清理、整合、规范。今年专项转移支付已从220项减少到150项左右,今后还要进一步减少。

　　改革的主要方向,是“增一般、减专项、提绩效”。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,“减专项”就是清理、整合、归并专项转移支付,“提绩效”就是强化专项转移支付针对性、时效性,建立专项转移支付定期评估和退出机制。

　　加强预算执行管理,硬化预算约束,也是改革的一个重要方面。所有支出应该是预算安排的,预算未安排事项一律不得支出。

　　已实施的区域税收优惠政策约50项,过多过滥

　　记者:税制改革主要包括哪些内容?税收优惠政策过多过滥,如何清理规范?

　　楼继伟:税制改革的内容主要包括:推进增值税改革,包括营改增继续扩围;完善消费税制度,改革涉及征收范围、税率结构和征收环节;加快资源税改革,推进资源税从价计征改革;建立环境保护税制度等。下一步全面实行营改增,要将范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域。

　　我国现行税收优惠政策尤其是区域性税收优惠政策过多,已出台实施的区域税收优惠政策约50项,几乎囊括了全国所有省份。有的企业到地方去投资,往往是“货比三家”,谁给的优惠多就在哪儿投。这不利于实现结构优化和社会公平,影响了公平竞争和统一市场环境建设,不符合建立现代财政制度的要求。

　　今后,除专门的税收法律、法规外,起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策;未经国务院批准,不能对企业规定财政优惠政策。

　　根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”,让“钱”与“事”相匹配

　　记者:建立事权与支出责任相适应的制度,涉及到中央与地方的关系。下一步将如何推进这方面的改革?

　　楼继伟:建立事权和支出责任相适应的制度,是建立现代财政体制的重要方面。通俗地说,就是根据中央和地方“谁该干什么事”来定“谁掏钱”,再通过分税、转移支付机制让“钱”与“事”相匹配。

　　改革的内容主要包括:一是在坚持现有中央地方收入格局大体不变的前提下,根据税制改革推进情况,进一步理顺中央和地方收入划分。合理调整中央和地方收入划分,遵循公平、便利、效率等原则,考虑税种属性和功能,将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。

　　二是合理划分各级政府间事权与支出责任,适当强化中央的事权和支出责任。将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央,减少委托事务,通过统一管理,提高全国公共服务水平和效率;将区域性公共服务明确为地方事权;明确中央与地方共同事权。在明晰事权的基础上,进一步明确中央和地方的支出责任。中央可运用转移支付机制将部分事权的支出责任委托地方承担。

　　预算改革先行,收入划分改革在相关税种税制改革基本完成后进行

　　记者:深化财税体制改革意义重大、任务艰巨,有没有明确的路线图和时间表?

　　楼继伟:新一轮财税体制改革,从逻辑看,预算管理制度改革是基础,要先行;收入划分改革须在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。整体改革任务重、难度大、时间紧。

　　今明两年是关键。按照中央的部署和要求,预算管理制度改革要取得决定性进展,税制改革在立法、推进方面取得明显进展,事权与支出责任划分改革要基本达成共识。2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财税制度基本建立。