楼继伟详解新《预算法》:以改革和立法完善现代预算管理

　　地方政府债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出

　　硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子

　　新修改的《预算法》由79条增加至101条，改动共计82处。财政部部长楼继伟近日接受记者采访，对修改涉及的预算控制方式、转移支付、地方举债、国库现金管理等社会关注的热点进行详细解读。

　　预算管理既要“全口径”

　　又要“跨年度平衡”

　　收入和支出全部纳入预算，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。楼继伟说，为增强预算完整性，新预算法做了修改。如，明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”等。

　　“预算控制方式也进行了创新，与传统的预算管理方式最大的不同就是，支出预算变得更加硬化、刚性，而收入预算则从约束性转向预期性，收入管理更强调依法征收、应收尽收。”楼继伟说。建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

　　根据新预算法，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。“建立跨年度预算平衡机制为今后实行中期财政规划管理，并强化其对年度预算的约束留出了空间，也为硬化支出预算约束、科学理财、依法理财提供了制度保障。”楼继伟说。

　　改善转移支付结构

　　明确地方债“借管还”

　　“专项转移支付存在项目繁杂、交叉重复等问题，过多干预地方事权、干扰市场资源配置，影响资金使用效率。”楼继伟说。为进一步全面规范转移支付制度，推动解决现实中存在的问题，同时反映近年来的改革成果，新预算法从多个方面增加规定了财政转移支付制度的内容。

　　“新预算法规定，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。同时，上级政府安排专项转移支付时，除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担配套资金。”楼继伟说。

　　此外，为体现对地方政府债务的从严控制和管理，规范地方政府举债行为，新预算法从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多个方面作了明确的规定。

　　“债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。同时，只能通过发行政府债券的方式举债，地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举借债务。”楼继伟表示，举债规模上也实行限额管理，省、自治区、直辖市在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。

　　硬化支出预算约束

　　优化分类编制预算

　　针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法分3个层次作出规定。

　　楼继伟介绍说，一是确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。二是强调各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。三是对各级政府、各部门、各单位在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

　　“现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。”楼继伟说，为此，新预算法规定：一是支出必须以预算为依据。二是限制年中出台收支政策。三是规范超收收入使用。

　　“为了规范财政资金分配行为，硬化支出预算约束，加强人大对预算的审查监督，新预算法对细化预算编制提出了更高的要求。”楼继伟说，是“一本预算两个维度分解”：即按照新预算法，各级预算支出按其功能和经济性质分类编制。

　　完善国库现金管理

　　合理调节资金余额

　　“新预算法增加规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，对于做好国库现金管理工作将起到引导推动与法律保障作用。”楼继伟说，下一步，将研究采取措施进一步完善国库现金管理。