“镇改市”获政策驱动：六级城市体系可破行政难题

　　目前，沿海发达地区一些经济总量高达数百亿上千亿、人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况。不久将来，这一格局将得到改变。

　　10月11日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十八次会议并发表重要讲话。会议审议通过的一批意见和方案中，有《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。在经济发达镇行政管理体制改革方面，会议强调“扩大经济社会管理权限，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式。”

　　这意味着经济发达的“超级镇”进一步扩权在即。“镇改市”或许很快启动。多位专家接受《第一财经日报》记者采访时表示，“镇改市”方向可往“县级市”走，或参照现有的计划单列市形式，采取“省辖县管”的模式。

　　超级镇将继续扩权

　　深入推进经济发达镇行政管理体制改革，这意味着，未来像龙港、容桂、盛泽等沿海超级镇将继续扩权的脚步。

　　目前江苏、浙江、广东的一些特大镇，如佛山的狮山、容桂，温州的龙港，苏州的盛泽等镇，人口动辄在50万以上，工业产值远超中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇级，这些年来能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级的行政管理体制，发展受到限制。

　　例如容桂街道，基层行政人员严重不足，不得不长期以聘请“社工”的方式负担起相应公共服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。同样《第一财经日报》记者7月在浙江织里镇调研时了解到，当地社会管理任务很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。

　　南方民间智库副主席、广东省体改会副会长彭澎对《第一财经日报》分析，这几年特大镇的行政管理体制改革，都是赋予特大镇一些县级管理权限，但尽管如此，特大镇仍然存在名不正言不顺的问题。

　　面对这样的情况，广东、浙江等地曾先后提出要推进镇改市。2014年，广东省住建厅公布的相关征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市。而早在2010年2月，浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市。

　　如何“镇改市”

　　镇改市，是小城市培育的终极目标。不过，到底是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式？

　　对于镇级市，不乏支持的声音，但反对的声音也不少。国家行政学院教授竹立家认为，特大镇改市的方向应是县级市。比如一些30万、40万人口的特大镇，符合设置县级市的标准，就应该改成县级市。“如果是镇级市，本身还是个科级单位，行政管理、治安管理等方面编制还是受到限制，无论是管理水平、方式还是存在很大问题。”

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞也认为镇改市的方向应当是直接升格为县级市。

　　实际上，特大镇直接升格为县级市的现象也不乏先例。但这种做法同样会存在很多障碍，一是独立成县级市会一下子增加很多行政管理成本，另一方面这些特大镇所处的县要分出这么大一块，也不愿意。

　　有鉴于此，不少专家提出，未来镇改市可以参照现有的5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予其“计划单列”的权限，给特大镇的权限相当于县级，其管理权限、部门设置、人员配备按照县级市配备，但管理还是归所在县。

　　在行政级别上，现有的深圳、厦门、宁波、青岛和大连5个计划单列市为副省级城市，在经济社会发展方面享有省级管理权限。照此模式，特大镇未来计划单列后，也有可能成为副县级城市，不少人士认为这是一个比较可行的方向。至于计划单列后如何上缴财政给所在县，可以确定一个合理的比例。

　　如果计划单列的副县级市得以设立，未来我国城市体系中，将出现6级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—副地级市—县级市—副县级市的城市体系。

　　彭澎说，特大镇改市目前仍没确立依据，是根据经济总量、人口规模、区划板块还是其他因素，这都需要加快顶层设计，在进行试点的基础上总结经验加快推进。