环保限产停产整治将出新规适用停产整治的情形增多

　　近日，《环境保护部关于修改<环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法>的决定（征求意见稿）》结束征求意见。作为《环保法》配套规定的《环境保护主管部门实施限制生产停产整治办法》(以下简称《办法》)已经实施两年多。《办法》为何要改？内容有什么变化？修改后对企业生产有何影响？在征求意见过程中，各方对于国家限产、停产的相关政策有何建议呢？

　　老办法：实施效果显著反映问题不少

　　2015年起实施的新《环保法》第六十条规定：对排污者超标、超总量排污行为采取限制生产、停产整治措施。现行《办法》作为配套规定，细化了适用情形，规范了实施程序，对各地办理超标、超总量排污案件起到了重要规范和推动作用。

　　环保部数据显示，2016年，全国各级环保部门办理限产、停产案件共5673件，同比上升83%，占《环保法》配套办法各类案件总数的25%。其中，停产整治措施占比约84%，限产措施占比约16%。从适用情形来看，限产、停产案件中适用“法律、法规规定的其他情形”的案件占比45%；适用“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物，超过污染物排放标准的”情形占比26%；适用“排污者超过污染物排放标准或者超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的”情形占比18%。从实施情况看，限产、停产措施案件逐年大幅增长，为制止并督促企业改正超标、超总量排污行为发挥了重要作用。

　　但是，《办法》实施两年多来，在环保执法实践中也暴露出一些问题。例如有的企业停产整治走过场，今天停产明天复产；有的企业不深刻汲取被责令限制生产、停产整治的教训，在30天的跟踪检查期限结束后，再次出现环境违法行为。同时，也有企业反映，环保部门自由裁量过大、限产停产措施违法反弹率远远高于其他处罚措施。

　　中国人民大学法学院课题组对《办法》实施情况的评估显示，由于《办法》未明确规定停产整治措施的期限，部分企业利用这个漏洞，通过在实施停产后随即恢复生产的方式，逃避整治要求，严重削弱停产整治措施的严肃性和实施效果。同时，也可能导致地方环保部门选择性适用停产整治措施，为企业迅速恢复生产提供便利。为此，课题组认为有必要尽快对《办法》进行修订，衔接新修订的环保单行法规，进一步发挥停产整治措施的惩戒警示作用，同时完善停产整治措施的期限，限制地方环保部门自由裁量，确保停产整治措施效果。

　　新版本：分类设定期限提升执法效能

　　通过梳理发现，新版本征求意见稿共有13项修改内容。据环保部相关负责人介绍，主要变化体现在以下几点。

　　一是增加、修改了适用停产整治的情形，实现与新修订法律法规和其他规定的衔接。新版本吸纳《大气污染防治法》《水污染防治法》修订成果，增加了无证排污、以逃避监管方式排污等情形；同时增加了因超标排放被实施按日连续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形。

　　二是分类设定了停产整治的期限，以完善制度设计。其中对无证排污、以逃避监管方式排污、因超标排放被实施按日连续处罚和污染源在线自动监控数据多次超标的情形规定停产整治的期限为3个月。同时增加了排污者“在限制生产、停产整治期限结束后”才能进行整改、完成备案并解除相关措施的规定，并增加了对限产、停产期限的信息公开要求。

　　三是删除了环保部门后督察、跟踪检查的规定，以提升执法效能。现行《办法》实施以来，基本没有适用“停产整治决定解除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的”而被停业、关闭的案件。新版本删除了这两个条文，同时新增一条，对环保部门在限产、停产期间和解除后的监督检查进行概括性规定。此外，还将现行《办法》第八条中“跟踪检查”的表述修改为“监督检查”，并规定“停产整治决定解除后，一年内又实施同一违法行为”作为适用停业、关闭的情形。

　　四是删除了部分过时的表述。现行《办法》中有“重点污染物日最高允许排放总量控制指标”的表述。但在实践中，没有其他配套规定作出解释说明，而且行政许可制度改革也不再使用这样的表述。为此，新版本删除了此类表述。

　　企业建议：完善执法标准实施精准整治

　　此次修改在环保系统内部反响较大。山东省环科院研究员甄文栋认为，征求意见稿从打击力度、覆盖范围、追究深度上都有了更好地提升。

　　而且层层加压、步步为营的创新举措，有利于今后进一步加大环境执法力度，促进企业优胜劣汰，倒逼企业转型升级。

　　“停产整治的新规定打到了违法企业的‘痛点’。”山东省环境监察总队一位工作人员介绍说，有不少企业年年被处罚，就是整改不到位，其心态就是想靠“认罚”来蒙混过关。东营有家化工企业2015年被环保部通报、督察，当年被罚超千万元，2016年因环境违法行为被罚8次之多。新《办法》对于连续多次超标、恶意污染的从重处罚，直至停产整顿，违法成本明显提高。

　　新《办法》对实施过程中更大范围内的信息公开，得到各界广泛赞同。执法部门认为这将使违法排污企业“既输里子又输面子”，既从经济角度受到惩处，也对经营构成制约，执法威慑力与社会影响力的并用，能倒逼企业主动加大整改力度。

　　而企业也认为，这能解决信息不对称的问题，至少知道问题出在哪儿、处罚的依据是什么。

　　对新《办法》征求意见稿中“监测机构弄虚作假承担连带责任”的规定，各方认为这既有利于提升执法公正性，也能更好地适应当前越来越多的企业委托第三方机构监测的新趋势。

　　也有专家指出，目前关于“限制生产、停产整治”有行政命令、行政处罚的不同定性，与《环境行政处罚办法》中“行政命令不适用行政处罚程序的规定”的规定相悖，建议法规部门统一表述。

　　碳素企业近几年屡屡受到停产限产困扰，河北沧州一家碳素企业副总经理建议依法行使自由裁量权，对不同类型的企业区别对待，避免“一刀切”。同时，有必要进一步完善和细化自由裁量权标准，推动行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。

　　齐鲁天和惠世制药有限公司安环部长赵东旭建议出台配套政策，既要“稳准狠”，惩治环境违法行为，也要“帮扶策”，给企业明确整改提升的方向。许多中小企业基础薄弱，缺乏资金和技术，建议给予政策、资金、技术支持，引导推动企业淘汰落后工艺和产能，实现清洁生产、达标排放。