为全面推行林长制筑牢法治根基

　　全面推行林长制，是贯彻落实习近平生态文明思想的制度创新，是我国生态文明建设的重要抓手和特色机制。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》就曾提出“推行林长制”。

　　近日，中办、国办印发《关于全面推行林长制的意见》，系统部署全面推行林长制的总体要求、主要任务和保障措施，标志着我国已基本完成林长制改革的顶层设计，迈入实质性实施阶段。

　　《森林法》《草原法》亟待修改

　　林长制改革以山水林田湖草沙生命共同体的系统治理为理念，以党政领导负责制为核心，以形成党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制为内容。因此，林长制不仅以由地方各级党委或政府负责同志担任各级林（草）长为特色与抓手，更是森林草原资源管理体制的全面革新。

　　实现这一改革目标，必须通过专门立法系统规定林长制的组织机构、权责体系、监督考核、法律责任等基础制度，为林长制的全面实施筑牢法治根基、夯实制度基础。

　　《关于全面推行林长制的意见》提出“全面落实森林法、草原法等法律法规”。但现行《草原法》尚未规定林（草）长制度，2019年修订的《森林法》虽在总则第4条第2款规定了“建立林长制”，但在规范性质上属于授权性规范，这两部法律的修订均早于《关于全面推行林长制的意见》，已与《关于全面推行林长制的意见》提出的全面推行林长制的理念与总体要求不相适应，亟待修改。

　　首先，《森林法》《草原法》应当及时将全面建立林长制规定为义务性规范，使之成为地方人民政府的法定义务。

　　其次，更新林草资源监督管理体制的规定，妥善处理地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任与各级人民政府林草主管部门的监管责任的关系。

　　最后，在发展规划、资源保护、监督检查等实体制度方面也要引入林长制的相关内容。

　　推进林长制立法的几个要点

　　应该指出，制定专门的国家层面立法尤有必要。部分试点地区人民代表大会颁布地方性法规推行林长制，比如安徽省安庆市人大常委会2019年通过《安庆市实施林长制条例》，2019年黄山市人民政府常务会议通过《黄山市林长制规定》，安徽省也于近日公布《安徽省林长制条例（草案征求意见稿）》并公开征求意见。

　　由此可见，为全面贯彻《关于全面推行林长制的意见》，各地会密集地制定地方性法规或地方政府规章，为林长制进行专门地方立法。这些地方立法对地方制度改革与实践探索起到了很大的规范与促进作用，但由缺乏统一的上位法作为依据，仍存较大的完善空间。

　　从推进生态环境治理体系和治理能力现代化的战略高度推进林长制，需要防止短期效应、构建长效机制，这亟待国家进行专门的林长制立法，这样一部全国性立法应当规定以下一些要点。

　　一是统一规定林长制的适用范围，对《关于全面推行林长制的意见》确定的“区域、资源特点和自然生态系统完整性”考量因素进行具体化规定，并做好与相关法律规定的自然资源管理体制的协调、衔接工作，避免在管理对象上出现交叉、重叠与缺位。

　　二是体系化规定林长制的管理体制，明确省、市、县、乡、村五级林长的设置标准、事权配置及职责任务。

　　三是规定林长制的基本制度体系，包括林长会议制度、林长信息化建设制度、监督考核制度、资金保障制度、部门协作制度、公众参与制度等。

　　四是明确规定林长制中的多元主体在未履行法定义务时应当承担的法律责任，以保障林长制的强制性和约束力。

　　制定一部统一规范林长制的专门立法十分必要。只有从现在起研究林长制的立法规律、加快立法进程，才能为实现我国提出的“确保到2022年6月全面建立林长制”的目标提供法治保障，加快推进生态文明和美丽中国建设。

　　作者 刘超 系华侨大学法学院院长