重启PPP多形式社会资本合作下公共治理研究 ——基于（国办函[2023]115号）文发布实施中国PPP发展比较

作者：曾波  方媛

内容摘要 ：随着时间的推移，PPP发力在基建领域的地位、优势忽隐忽现。PPP模式逐渐萎缩甚至退出,一度成为社会关注热点。PPP模式有其难以替代的价值，2023年11月8日国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函[2023]115号）（简称“115号文”），自PPP全面推广发展10年后，中国PPP进入又一全新发展2.0阶段。

关键词 ：PPP 地方投融资 政府与社会资本合作 模式 新机制 2.0

一、PPP模式的起源与概述

PPP，是英文Public-Private Partnership的简称，意思是政府与社会资本合作。

现代意义上的PPP起源于西欧(尤其是英国)，这种模式推出的初衷是为了弥补公共财政在基础设施建设和社会公共服务提供中的不足。随着PPP各项制度建设的不断完善和政府的大力推崇，PPP模式在英国、欧美和其他一些正在蓬勃发展的国家中不断推广开来，PPP模式的运用为提高社会公共财政资金利用效率、提升社会基础设施和公共服务供给量和供给品质带来了积极的变化。20世纪80年代，在我国改革开放的大潮中，PPP作为一种创新性的融资模式被引入国内；进入20世纪90年代，伴随着社会主义市场经济体制确立和不断发展，以BOT（Build-Operate-Transfer建造-运营-移交方式）为代表的PPP模式在国内以持续增长的态势发展；2013年以来，在中央政府加大对地方政府债务规范力度的背景下，PPP进入全面推广阶段。

二、国办函〔2023〕115号文的影响

（一）PPP新机制下的三大要点

1. 聚焦使用者付费项目。

过去，PPP项目可以采用包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种回报机制，但115号文明确规定政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，而界定使用者付费项目的核心是“明确收费渠道和方式”，大致可以分为两种做法：一是，在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是，针对特定项目，在特许经营协议中依法依规具体约定明确收费渠道和方式。

2. PPP项目全部采用特许经营模式。

特许经营项目指提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营性收益，具备使用者付费的条件，根据新规，PPP项目将全部采用特许经营模式。而哪些项目能够采取特许经营呢？这还要从现实出发，根据项目的实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。

3. 社会资本方选择以民营企业和外商投资企业为主体。

以往的PPP项目实践中，由于种种原因，大部分项目的社会资本方为央企和地方国企，为鼓励和支持民营资本参与PPP项目，115号文附件了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》），根据民营企业持股比例不同划分了三大类型的项目。

（二）PPP新机制下各地响应

115号文发布后，各地多个特许经营项目停止招标采购，还有已中标项目发布废标公告。2023年11月14日云南省昆明市第十五水质净化厂特许经营项目招标终止公告；2023年11月15日湖南省衡阳市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目，官网于2023年11月15日发布暂停该项目交易活动的公告；2023年11月21日广东省汕尾市公共机构屋顶分布式光伏特许经营项目终止公告；2023年11月24日安徽省霍山经济开发区工业污水处理厂及管网特许经营权TOT项目招标异常公告、安徽省S238涡阳县至利辛县一级公路改扩建工程特许经营项目暂停公告、河北省玉田县金域地表水配置特许经营项目暂停招标公告，核实修改相关问题、海南省G98环岛高速公路大三亚段扩容工程PPP项目社会资本方采购异常公告，根据115号文规定，项目拟采用新模式推进，原项目采购工作终止、河北省通化经济开发区产业园基础设施配套建设项目城西工业园污水处理厂标段特许经营服务项目废标公告，因政策性调整，项目终止，该项目为可行性缺口补助，与115号文的规定相违背。2023年11月22日，公开招标结果作废。

三、合作治理理论：上有政策下有民意

（一）国际PPP项目发展的概况

1992年11月，在早期公用基础设施大规模私有化的基础上，根据80年代后期几个大型公用建设BOT项目中使用私人融资手段的经验，英国财政部宣布，将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用，并在为各个行业制定系列PFI标准合同文本的基础上，启动了通过长期合同安排将私人部门的资金与管理经验引入公共服务领域的PFI模式的推行。

通过PFI模式，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门参与到项目设计、建设和融资的全过程，公共设施建成交付使用后还要继续负责设施的日常运营与维护，并依据事先签订的PFI合同从政府处获得长期而稳定的费用支付。

1997年，为了继续推动以PFI为主导形式的公私合作模式在公共服务领域内的广度拓展与深度延伸，英国政府又率先提出了“PPP”的专业概念，取得了PPP术语的发明权，并将其解释为“是一种以公共部门和私人部门相互合作为主要特征的安排。

2000年，英国政府对“PPP”概念又作出进一步阐释：PPP用长期合作关系将公共与私人部门结合在一起，以求共同受益。

（二）我国PPP项目发展的概况

从本质上讲，中国式PPP已经不是起源于国外的那种PPP，而是政企之间的合作（即PEP：Public-Enterprise-Partnership）。它是一种经济发展方式，或者说是一项经济政策，与之相对应的是土地财政、平台融资、政府购买服务等。评价中国式PPP（即PEP）不能就PPP论PPP，而应与近年国家推出的各项经济政策进行比较。可以肯定的是，PPP不是政府债务和高杠杆的推手，而是负面作用最小的经济政策。

四、国办函[2023]115号出台实施，新、旧机制呈现

（一）废止原来文件

2023年11月16日，为进一步规范PPP模式的实施，财政部发布了《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件》的通知，废止文件目录如下：

图1：2015-2022年财政部已废止文件统计

（二）存量PPP项目继续，目前未废止文件：

 图2：2014-2022年财政部存量PPP项目目前未废止文件数统计

（三）PPP新、旧机制对比

财政部要求各省、自治区、直辖市、计划单列市的财政厅以及新疆生产建设兵团财政局贯彻执行这一决定。具体来说，为了贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行，各地财政部门需要做好项目前期论证，充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。

五、PPP的历史问题及经验教训

（一）模式的不可持续导致清库

2017年11月，财政部办公厅发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》，明确要求地方政府必须对PPP项目进行严格的合规性检查，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，这也标志着PPP清库行动正式开始。随着各级政府相关单位开始对项目进行多维度审查，对不符合要求的项目进行整改或清退，过度依赖政府支付保障、财政补贴或者不具备市场运作基础的PPP项目开始陆续缩减，PPP市场规模自此下降。

（二）三年疫情各地财政紧张，PPP项目政府支付责任或高达八成

PPP项目在多个国家和地区面临一个共同问题，即基础设施建设项目缺乏有效的市场化收费机制。例如，公路、桥梁、医院和学校等基础设施项目通常被视为提供公共服务的工具，主要由政府资助和使用公共资金进行运营。在这些项目没有实施市场化收费机制时，其运营和维护负担主要或完全由政府承担。

根据财政部公布的在库PPP项目数据，截至2022年，全国已实施的PPP项目中，仅有13%的项目可以完全由用户付费实现回收；尽管依赖政府付费的项目占比仅为20%，但占据市场份额的67%的可行性缺口补助项目表明政府支付责任的沉重。

（三）社会资本信心不足，响应低

根据明树数据报告，2022年国有企业（包括央企和地方国企）中标的项目规模为2.4万亿元，项目数量为1028个，比重分别为95.67%和80.88%。相比之下，同期民营企业的规模和数量占比仅为3.5%和18.4%。国有资本，在其中央企业和地方国企的范围内，在PPP市场中扮演着关键的角色。

六、重启PPP推动社会资本合作2.0时代发展

（一）115号文的发布代表着PPP多形式社会资本合作的重启或升级。

新机制已经将PPP发展引入2.0时代。在这一新机制的规范下，未来的PPP项目将更加注重市场化运作和自身财务维持能力，减少对政府支持的依赖。对特许经营质量的关注也将贯穿项目的整个生命周期，从项目立项一直到运营结束。

在不依赖于政府支付的PPP模式下，相应的收益来源可能分为内部策略（通过在市场化环境中直接经营实现收益）和外部策略（依赖周边土地增值以及相关投资行为实现收益）两类。在实施这两种策略之前，都需要进行充分的市场研究和精确的规划，以确保PPP项目未来的收益能够有效地覆盖前期投资成本和项目预期利润。

（二）推动2.0时代中国PPP多形式社会资本合作新思路。

1. 尽快落实《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》并制定实施细则。特许经营相关制度、规则等需持续修订完善。

“115 号文”公布实施之后，国家发改委已发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》，进一步理顺特许经营项目全生命周期程序和管理要求，为推行 PPP 新机制营造良好制度环境。地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任；社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵，客观合理地从专业角度推动具体项目。

2. 发改系统、财政系统应积极组织有关部门、国资企业、金融机构等组织开展政策解读培训会，帮助各方准确把握文件精神，更好服务民营企业参与项目。

新机制确立的项目回报模式强化了特许经营“专业人做专业事”的理念，而项目可实现的收益水平也更多取决于社会资本的专业能力，对政府方和社会资本等相关参与主体都提出了更高的要求。未来，在特许经营的前期策划、竞争、建设、运营等阶段，政府方、社会资本方及金融机构等都要严格按照新机制的要求，确保项目可行性论证、风险防控、财务经济测算、建设与运营的平衡、项目需求管理和生产组织、贷款策略等方面展现出专业化水准。

最近，有多项政策提出要支持民营企业发展，如中国人民银行等八部门联合印发《关于强化金融支持举措 助力民营经济发展壮大的通知》，其中提到对民营企业金融方面的支持；珠海市发展改革局发布的《珠海市进一步促进民营经济发展壮大的若干措施（征求意见稿）》，其中提到支持民营企业投标竞标、持续做好民营企业服务工作、强化民营企业分类培育、支持民营企业拓展市场、支持民间投资参与重大项目建设等促进民营经济发展的措施。无论是在行业产业层面还是从金融服务层面，政策层面均对民营企业给予了鼓励和支持。不过，由于民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，加上他们融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决、地方政府对民企各方面的担心以及害怕自己担责等原因仍偏好央企，有关单位有责任将政策宣传到位，PPP新机制对民企的政策激励最大，而央企的项目机会还是可期，但一些地方国企的角色则可能有点微妙（在政策红利上不如民企，在实力上不如央企），迫切需要能够挖掘市场潜力，切实搞好项目运营，能把项目需求做实做稳做大并提高项目全过程供给效率的社会资本。

3. 鼓励金融机构创新产品。包括但不限于银行、信托、保险等持牌金融机构，同样也包括融资租赁、私募股权基金等地方类金融机构。结合基础设施市场的实际情况，设计出适合基础设施项目的金融产品、融资方案，促进行业持续健康发展。

当前，PPP模式推行中遇到的最大的难题即地方政府财政可接受的项目融资成本、周期及担保方式等与金融机构所要求的不相匹配。作为市场参与主体的建筑企业，应积极发挥中间纽带作用，充分利用自身资信优势以及作为项目实施主体的专业优势，不断深化与金融机构的合作，加快基础设施类金融产品顺利实施。充分运用115号文中新增DBFOT模式，抓住融资难点，多角度多手段全面市场合作推进实施。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs：Real Estate Investment Trusts）。我国目前正处在REITs市场发展的初期，应深入学习美国在REITs市场取得的成功经验，追溯其历史发展的脉络，并参考其50年前的发展模式。这有助于建立有效的市场定价秩序，培养市场的有效性和投资者的信任与信心，同时需要将投资者对市场有效性的信仰转化为市场流动性。虽然这一过程可能不需要50年，但目前这一阶段是我国建立长期有效的REITs市场所必须经历的过程。

参考文献：

[1].国家发改委、财政部，2023.11.03，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，中国政府网。

[2].马海涛、杨剑敏主编，2022，《中国PPP行业发展报告（2022）》，社会科学文献出版社。

[3].财政部，2023，《2022年12月地方政府债券发行和债务余额情况》，中国政府网。

[4].王守清，2023.11.07，《解读“关于规范实施政府和社会资本合作（PPP）新机制的指导意见”》，王守清PPP。

作者简介：曾波，男，高级薪税师，澳门大学公共行政博士，人大财经专委委员、民革中央经济委员。现任深圳市深国融金融管理研究院理事长。擅长投融资管理、金融产品创新、政企合作管理等，有着十余载的项目投融资、金融管理研究，私募股权投资、上市增发、并购重组，创新型结构化金融产品设计与研发等金融实战经验。著有《创新型私募基金业务操作实务》书籍。

方媛，女，中共党员。《大湾区财经》主编，深国融集团运营总监，金融管理师（QFA）。擅长品牌塑造、活动策划、新媒体运营、融资租赁产品架构设计等，有着近十年的金融企业品牌文化打造、大型学术型论坛及培训策划、新闻发布等实战经验。拥有《中国金融文化小镇商业计划书》、《蓝湾公馆品牌空间设计方案》等版权，组织编撰《国融天下》期刊10期。

郑重声明：本文版权归原作者所有，转载文章仅为传播更多信息之目的，如有侵权行为，请第一时间联系我们修改或删除，多谢。