打破地方行政区隔 强化综合生态保护

　　◆岳小花

　　当前，我国大江大河流域整体性生态保护布局逐渐形成，一些区域性生态保护规划或政策也相继出台。但在日常生产及生态治理执法实践中，实现区域性综合生态系统保护和可持续发展仍然面临诸多矛盾和问题，其中的突出矛盾在于，区域生态保护及高质量发展所需的系统协调性与地方行政区域的分割性之间的矛盾。

　　随着我国自然生态保护由点及线、由平面到立体空间的逐次展开，包括流域在内的区域性综合性生态保护成为我国自然生态保护与治理的发展趋势和目标。我国当前已经在技术规划、党内法规和政策乃至法律层面加强区域性协同生态保护治理和可持续发展。

　　首先，区域性发展规划或技术指南陆续出台。比如，今年7月中央全面深化改革委员会审议通过了《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》，中共中央、国务院10月印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，生态环境部12月印发了《规划环境影响评价技术导则 流域综合规划》等。

　　其次，区域性生态保护法律法规陆续出台，为区域生态保护和污染治理提供法律保障。在法律层面，《环境保护法》第20条明确规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施，为区域性生态保护执法奠定了立法基础。今年3月正式施行的《长江保护法》，为长江流域系统性整体性自然生态保护提供有力的法律保障；《黄河保护法》已于今年10月通过国务院常务会议讨论，并提交全国人大常委会审议。在法规方面，《淮河流域水污染防治暂行条例》于20世纪90年代即已出台，并于2011年进行修订；《太湖流域管理条例》也已出台十年。

　　第三，在具体行政监管执法机制方面，逐步加强区域性监管机构和人员配置，为统一监管执法提供组织机构保障。除了已有的流域或区域性监管协调机构比如长江、黄河等七大流域管理机构外，国家还在探索逐步对区域性自然生态要素进行统一监管，推行领导责任制，比如2016年底开始推行的河长制、湖长制以及2020年开始推行的林长制。

　　尽管如此，区域性自然生态保护仍面临诸多问题。当前陆续出台的区域性发展规划或者技术标准大多限于技术层面，解决监管执法难题还需要强有力的法律和政策保障。当前区域性自然生态保护立法虽已初具规模、立法位阶不断提升，但是应该看到，个别法律法规在理念上并非完全从综合性生态系统保护的角度出发，而且无论是河长制、湖长制还是林长制，整体仍属于分而治之的思维方式，其组织任命及人事管理仍受制于地方政府，与真正实现山水林田湖草沙系统治理的综合生态系统保护尚存差距。

　　破解上述难题，实现区域性综合生态系统保护，笔者建议从以下方面着手。

　　首先，加强立法保障。在当前立法部门正组织研究出台环境法典之机，加强区域性综合生态系统保护的系统化梳理与体系性整合，将区域内生态系统综合保护过程中面临的共通性的问题，比如，区域联合执法机制、区域内生态补偿机制等纳入法典内容。同时，在单行法如《黄河保护法》等区域性生态保护法制定过程中加强包括保护水资源在内的综合生态系统保护；加强各立法间的协调配合。

　　其次，加强《全国生态功能区划》与地方自然生态保护规划的衔接。各地方政府应依据《全国生态功能区划》或相关规划指引，出台适用于本地区的技术规划或实施指南，加强全国自然生态系统的一盘棋治理。

　　第三，强化重点生态区域的联合执法机制。除《环境保护法》等规定了联合执法机制外，《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》等区域性保护规划中也对区域联合执法机制进行明确规定。比如，加强生态保护区域内上级政府的统筹协调；推进区域内地方生态环境执法部门间的信息共享与交流机制等。应该注意的是，区域性联合执法机制并非“一刀切”，加强自然生态区域的系统性保护，重在保护目标的一致性、保护方法的综合性以及执行标准的统一性，并非打乱各级地方自然生态监管执法部门的执法节奏。应允许地方政府在执法人员调配、具体时间安排等方面灵活安排，允许各级地方政府根据本地区经济、社会实际、地区资源禀赋、生态流量以及民族分布特点，制定并施行适用于本地区的政策。

　　作者单位：中国社会科学院法学研究所