完善监督管理体系 助推黄河流域高质量发展

　　◆徐梦佳 刘冬 杨悦 邹长新

　　黄河流域是我国“两屏三带”国家生态安全战略格局的重要组成部分。由于黄河流域水资源严重短缺、生态系统十分脆弱，长期以来以农业生产、能源开发为主的经济社会发展方式与流域资源环境承载能力不相适应，导致生态安全形势严峻。笔者认为，可以通过完善黄河流域生态环境监管体系，加强黄河综合治理体系和能力建设，解决黄河流域高质量发展中存在的问题。

　　黄河流域生态环境保护与监管现状

　　近年来，黄河流域各省（自治区）不断加强生态环境保护，实施了一系列生态环境保护重点任务与生态工程，推动生态环境保护工作取得积极进展。

　　有序推进生态保护红线划定和监管。据统计，黄河流域9省（自治区）共初步划定生态保护红线面积129.27万平方公里，占9省（自治区）陆域国土面积的36.61%。同时，9省（自治区）稳步推进生态保护红线监管工作，宁夏回族自治区率先出台《宁夏生态保护红线管理条例》；四川省、山西省等积极推动开展勘界定标试点工作；青海省在全国生态环境监测领域率先建立“青海生态之窗”远程高清视频监控系统，并与国家生态保护红线监管平台实现对接。

　　开展覆盖水气土生态全要素的生态环境监测。全流域共设置地表水国控手工监测断面147个，实现每月监测一次。除国控站点、地方运行空气质量站等大气常规监测外，汾渭平原多个城市开展了颗粒物组分自动监测和多项大气污染物的卫星遥感监测。已基本建成国家土壤环境监测网，在黄河流域中上游省、自治区共布设近1万个监测点位。

　　以解决突出生态环境破坏事件为契机，强化生态环境保护监管。黄河沿线地区以解决突出生态环境问题为契机，认真贯彻落实党中央决策部署，实行最严格的生态环境保护制度，着力解决产业结构、能源体系、空间布局调整过程中存在的问题。甘肃祁连山生态环境保护由乱到治：地质环境得到恢复、生态流量得到落实、旅游项目得到整治；宁夏开展“贺兰山生态保卫战”，关停了保护区内所有煤矿、非煤矿山、洗煤储煤厂等；陕西共拆除秦岭违建别墅1185栋，全面整治秦岭北麓、西安境内违建别墅问题。

　　但与此同时我们也能看到，黄河流域以脆弱的生态系统支撑着全流域经济社会快速发展，其生态环境保护与监管也面临着一些突出困难和问题。

　　一是流域生态环境监管体系有待进

　　一步完善。黄河流经9省（自治区），流域生态环境监管需要依靠一系列配套政策和技术规范所构建的监管制度体系。但目前缺少整体性的生态环境质量改善顶层设计指引，流域生态补偿、生态环境监测网络建设、预警机制建设、生态修复治理、成效评估等各项制度尚未形成行之有效的技术标准。

　　二是流域生态环境监测网络尚不健全。当前，黄河流域各省（自治区）生态环境、自然资源、林草、水利等部门各自建立了不同形式不同程度的监测网络，但较为零散、不成系统，数据难以整合，监测范围和要素覆盖不全，缺乏业务化运行的监管机制，无法为黄河流域实施系统性生态环境监管提供全面支撑。监测手段仍以地面和人工监测为主，监测频次较低，监测数据的快速获取能力不足。

　　三是生态环境监管能力建设亟待加强。目前，黄河流域的基层监管执法部门普遍存在执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平较低等状况，导致国家顶层设计的各类配套政策无法充分发挥效力。同时，黄河流域生态环境监管部门与相关职能部门之间存在职权融合度不够的问题，流域管理体制条块分割、多头管理问题依然存在，流域生态环境监管与联合执法力量比较薄弱，无法迅速调动其他职权部门统一执行。

　　四是业务化的生态预测预警能力尚未形成。目前，黄河流域生态环境预警工作开展情况相对较好，大多数省（自治区）开展了基于实况监测数据启动预警的能力建设，部分地区已经初步形成监测自动报警响应体系。但在生态环境预测预警方面，除了上游三江源地区以外，其他区域基本仍处于起步阶段，尚未建立起科学高效的预警机制。此外，受行政管辖地域限制，存在流域上下游信息交流不通畅、有时难以协作的问题。

　　强化黄河流域生态环境监管的对策建议

　　第一，加强生态环境监管顶层设计。研究制定《黄河流域生态环境监管方案》，系统性、战略性、长远性谋划黄河流域生态环境监管目标和任务，推动将黄河生态环境监管任务纳入相关国家专项规划。构建覆盖调查监测、评估预警、考核评价、监督执法、责任追究等各环节的生态环境监管制度体系。整合全国生态状况变化遥感调查评估、卫片执法检查评估、“绿盾”自然保护区监督检查等专项行动，并与日常监管相结合，建立健全跨区域、跨部门协调机制。

　　第二，建立流域生态调查与评估机制。以遥感分析与野外核查相结合的方式，每年开展一次全流域生态状态调查评估，及时掌握生态系统动态变化情况。重点加强流域生态保护红线、自然保护地等重点区域人类活动遥感监测评估。定期组织开展卫片执法检查，监督检查人类活动对生态环境系统破坏情况，开展相关问题专项整改。

　　第三，强化流域生态环境监测网络建设。结合黄河流域生态环境监测能力现状，建设黄河流域天地一体化生态环境监测网络，优化生态环境质量、污染源监测布设网络等，提升黄河上中下游的生态环境质量监测能力，快速、准确、实时获取流域监测数据，实现流域监测的全方位、实时化、信息化。构建黄河上游水源涵养能力、中游水土保持能力、下游河口湿地保护等综合评估与预警模型，动态了解和监测预警资源环境承载能力变化情况。

　　第四，创新生态环境保护监管机制。黄河流域省级层面建立联合会商机制，加强监测信息汇聚共享与技术协作，利用大数据技术建立统一生态环境监管平台，建立日常监管台账，实现常态化监管和全流域资源共享。及时评估和预警生态风险，提高流域生态环境管理决策科学化水平，实施环境风险联合预警和管控，提高预警信息可信度和反应速度。完善区域联动的应急响应与调度支援机制，省级层面形成有效应对流域内突发生态环境事件的能力。

　　作者单位：生态环境部南京环境科学研究所