国家治理视角下环境治理现代化的思考

　　◆潘翻番 曹胜熙

　　国家治理体系与国家治理能力是相辅相成的有机整体。只有构建良好的国家治理体系，才能提高国家治理能力。构建现代化的国家治理体系，要使政府、市场与社会三者形成一种共生、互补的关系，并在相互耦合中形成整体性的制度结构模式，通过制定完善的法律制度体系，明确各治理主体的责任。环境治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。推进环境治理现代化，重在坚持和完善生态文明制度体系，用制度确保生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升，最终实现生态环境质量的全面改善。

　　党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，中央全面深化改革领导小组先后审议通过40多项生态文明建设和环境保护改革方案，形成了以《生态文明体制改革总体方案》为纲领的“1+6”生态文明制度体系。环境法制保障进一步强化，形成了具有“四梁八柱”性质的生态环境保护制度体系。严格的生态环境保护制度为环境治理现代化提供了可靠保障。

　　在推进环境治理进程中，我国逐步树立了发展和保护相统一、人与自然和谐共处的价值理念体系，集中体现为习近平生态文明思想。“绿水青山就是金山银山”深刻阐述了坚持环境保护将倒逼转型发展，进而转化为更高质量的经济发展成果。“两山”理念体现了发展理念和发展方式的深刻变革，为实现我国环境治理体系和治理能力现代化提供了有力的现实指导和价值指引。

　　建立健全现代化环境治理体系，环境治理能力不断增强

　　随着环境治理体系和治理能力现代化进程的深入推进，我国生态环境保护制度体系不断完善，环境治理价值体系牢固树立，环境治理体系建立健全，环境治理能力持续增强。

　　现代化环境治理体系的建立健全，首先表现为央地间环境权责的进一步厘清和环境治理领导责任体系的不断完善。长期以来，我国的基层环境治理机构嵌入在中央地方政府的“条块”关系之中。受“条块分割”体制和地方保护主义的影响，基层环境治理普遍存在事权和财权不匹配的矛盾以及责任模糊的问题。2016年中共中央、国务院印发的《关于省以下环保机构监测

　　监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》为我国环保机构垂直管理改革明确了方向。环境监测监察执法事权上收有利于确保环境监测数据的真实性，有利于减少地方政府的不当干预，有利于树立环境监察执法权威，有利于有效解决跨界污染问题。

　　环境治理体系的健全完善还表现在企业污染治理主体责任的落实。我国已建立较为完善的环境监测、监管体系和企业事业单位环境信息公开制度，在企业污染物减排方面取得了显著的成效。

　　此外，环境治理体系的健全完善表现在环境治理的全民行动体系初步建立。2015年实施的新环保法将“信息公开和公众参与”单列一章，进一步强化了公众参与在环境治理中的重要性。2015年，原环境保护部印发《环境保护公众参与办法》，明确提出公众可以通过座谈会、专家论证会、听证会等方式参与环境治理，为公众参与环境治理提供了制度保障。

　　环境治理能力的增强则表现在生态环境保护主管部门的组织能力不断增强。过去40年，国务院机构改革每10年为一个台阶，持续提升环境保护主管机构的部门建置和组织能力。2018年组建的生态环境部将原环境保护部的职责，其他部门的应对气候变化和减排职责，监督地下水污染职责，编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，监督指导农业面源污染治理职责，海洋环境保护职责等进行整合，进一步增强了生态环境部门的职能。

　　环境治理能力的增强还表现在生态环境部门的技术能力不断增强。2016年，原环境保护部印发《生态环境大数据建设总体方案》，生态环境综合决策科学化、生态环境监测精准化、生态环境公共服务便民化更上新台阶。2020年已经初步构建环保“一张图”大数据信息系统，全面实现“一网通办”。生态环境部已经建立了完善的全国城市空气质量实时发布平台。

　　进一步推进环境治理现代化的建议

　　为进一步推进环境治理现代化，笔者提出如下展望与建议：

　　进一步理顺经济发展与生态环境保护之间的关系。在推进环境治理现代化建设过程中，不走西方国家先污染、后治理的老路，要尊重客观发展规律，坚持系统观念，让生态环境保护与经济高质量发展相协调，避免从单个部门角度出发孤立、片面、就事论事地处理问题。中国特色社会主义进入新时代，一方面，人民群众的福利效用函数发生了改变，生态破坏和环境污染的成本大大提高；另一方面，部分传统制造业的发展瓶颈日益凸显，土地、劳动力和资源环境的成本日益增加，生产要素的边际收益日益递减。坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心，是党的基本路线的要求，环境治理体系与经济治理体系间需要增强协调。应将顶层设计与渐进治理相结合，尊重产业结构升级转换和梯度转移规律，促进低碳环保技术发展和创新。

　　进一步落实环境治理的领导责任体系，妥善处理好垂直管理改革中的央地间权责匹配问题。垂直管理改革以后的地方生态环境部门不再接受属地管理，但与此同时，新环保法要求地方政府对本行政区域内环境质量负责。因此，需要统筹考虑地方环境治理的财政需求，加快研究制定与央地财政支出相匹配的财权划分改革方案，除重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，明确主要由地方财政承担环境治理支出责任。

　　进一步明确环境治理的企业主体责任。妥善处理好排污许可制度与环评制度的关系。在时间上，新建项目必须在产生排污行为之前申领排污许可证。在内容上，环境影响评价审批文件中与污染物排放相关内容要纳入排污许可证。着力解决环境治理中的信息不对称问题。应积极推广自愿型、信息型环境政策工具，强化企业的环境责任主体意识。例如，在化工行业积极践行责任关怀理念，设立企业开放日，建立企业负责人和管理者培训制度，从根本上消除信息不对称下的企业道德风险行为。

　　作者单位：潘翻番，中央财经大学政府管理学院；曹胜熙，国务院发展研究中心