产能过剩为何成为长期性难题

        2008年全球金融危机以来，为扩大内需，国务院陆续出台了十一项产业振兴规划，这些规划中一个很重要的内容就是鼓励兼并重组，淘汰落后产能，进行结构调整。今年8月26日，国务院进一步部署抑制部分行业产能过剩和重复建设问题，此后，有关部门提出了具体实施意见。兼并重组、淘汰落后产能与结构调整、抑制行业产能过剩，是一个问题的两个方面。政策上已经多次提出这个问题，为什么长期没得到解决?

　　产能过剩、结构调整难的原因

　　首先，对市场的需求认识不足，很多预测出现偏差，这是根本原因。

　　以钢铁行业为例，1996年突破1亿吨就争论说过剩了，“十五”期间钢铁产能规划到2005年产钢1.4亿吨，而实际达到3.52亿吨。2007年粗钢近5亿吨，钢材达到了5.7亿吨，目前也只认为过剩1亿吨。越认为过剩，发展越快。何以如此?

　　一是预测方法不当。按照经验数据乃至计划数据来测算需求，往往不准确。过去十年，我国的规划预期经济增长速度一般为7%—8%，而实际达到10%—13%。依据速度计划制定的产能发展要求不可能符合实际。

　　二是对市场前景把握不当，缺乏长远因素论证。2002年后大力发展钢铁工业，是因为我国经济高速增长超过预期，需要大量进口。而2005年提出钢铁产能过剩的重要原因，是我国从钢铁净进口国转变为出口国，钢铁价格出现周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年，我国钢铁产品价格却涨得很高，产能再上新台阶。

　　三是对农村、城市市场的潜力认识不足。在计算需求的时候，对农村乃至城市的需求往往估计不足，尤其是持续性需求估计不足，很多家电产品就是如此。

　　四是把能力看作产量。任何产能都不是产量。产能过剩15%—25%是正常，有利于结构调整和适应市场波动。

　　其次，压缩过剩产能行政命令多，具体监督、检查少，效果有限。

　　过去压缩产能和调整结构，都会发文件和通知，甚至实行强制措施解决，但效果不明显。

　　前几年，政策提出控制污染比较大的小水泥厂、小造纸厂、小煤窑等，在规模以下的，制定计划强制淘汰。政策刚出台的时候，执行力度比较大，但半年左右，情况就不同了。有些即使制定了计划，但并没有机构去严格检查。即使检查了，也没有处罚的法律依据。部门行政命令对地方行为没有法律约束效应。

　　再次，规模标准多，而环境保护、技术水平和质量标准的门槛少。

　　每次压缩产能过剩和调整结构，往往规模标准限制居多，而环境保护、技术要求和质量要求的标准少(或比较松)，要求很低。类似钢铁高炉立方米限制、煤矿产能(3万吨)限制，企业提高标准和产量就可以解决。事实上项目的规模标准并没有谁去逐个检查，对于违规或没有执行也没有任何处罚，因此，风头过后，需求上来，就不再有人过问。

　　相比之下，如果在技术标准、污染处理标准和环境指标等方面设立要求，进行过程乃至事后的监督、检查，约束力会更大。

　　再其次，政策出台的时机与经济周期错位。

　　制定淘汰产能过剩的规划和标准，经常选择在经济和市场出现低迷时期，并会给企业一个整顿改革时间，而周期一过，企业调整还没有到位，市场情况却发生变化，所谓过剩产能不一定过剩，钢铁工业在2009年是最典型的案例。在经济扩张时期，尤其是在顶峰时期，由于市场需求大，价格持续高涨，供给出现紧张，政策上鼓励大企业、国有企业上新项目，但由于大项目投资大，项目审批和确定时间长，投资周期也长，不能满足市场的即刻需求，而投资少、周期短、见效快、能够适应市场的变化的小企业自然就迅速扩张，最后，出现小企业与大企业的竞争，大企业总也吃不掉小企业，而是被小企业蚕食，钢铁工业是典型。

　　最后，政策本身存在不足。

　　这一点，集中体现在：压缩产能和调整结构的政策往往被逆向操作，结构调整与速度、就业目标矛盾，产业结构调整与企业组织结构调整不匹配，价格体系扭曲、缺乏结构调整动力等方面。

　　主要政策建议

　　产能是否过剩，应该由市场决定，政府和政策难以准确判断市场。政策应着重解决环境、技术标准(包括材料、能源、水耗、空气中的有关物质含量等)和准入门槛问题，解决审批体制问题，做好监管、检查。

　　第一，政策应更多考虑核心竞争力而不是产能和产量。

　　对于产能过剩，政策不要做轻易判断，留待市场决定。政策要着眼于长远发展，乃至将规划进行立法。

　　对产业发展应进行每3年滚动调整的20年长远规划，规划要从全球产业变化趋势和国家长远战略角度出发，从国内农村需求和城市需求发展、变化以及国际市场的竞争来考虑，从产品的国际定价权和行业标准的话语权来考虑，从提高企业和产业核心竞争力来考虑，同时，产业规划应与大企业的发展规划结合，考虑进和退，并制定出具体实施方案。

　　第二，将备案核准制改为核查登记制，加强事后监督检查。

　　将对投资的备案和核准制改变为对投资项目的技术、质量、能耗和环境等标准的事前核准和登记，事后监督、检查，定期年检。年检不合格的，必须停产整顿，限期达标，否则，取消登记。未登记的企业和投资项目，则为非法。

　　项目核准登记部门和检查部门应进行垂直管理。将重复建设和产能过剩以及结构调整的责任落实到部门，并建立责任追究制度。

　　加强立法管理。出台《投资法》，对投资项目违反规定的，进行责任追究和法律追究。投资项目没有达到环境保护标准、技术标准等要求，产生危害的，要赔偿、罚款，以渎职罪追究有关人员责任。

　　第三，切实解决好国有企业和民营企业的关系。

　　国有企业和民营企业的结构调整涉及到企业制度和机制的安排，涉及到产业集中度和社会就业的矛盾，也涉及到政策的公平问题，只有在这个问题上有了突破，产能过剩和企业淘汰才能真正有效。

　　此外，在景气周期阶段，应该限制和禁止国有企业基本建设投资，更多要求是进行技术改造、研究和开发新产品、申请技术专利等。这样，在经济低迷和社会缺乏资金时期，国有大企业就可以有资金以较低的价格对小企业进行收购、兼并。

　　第四，提高政策的有效性。

　　要切实转变地方政府的职能。要使地方政府注意力不在经济增长而在如何为经济增长服务上，让政府的注意力重在环境治理和生态保护，重在把握投资项目的技术标准和质量、安全标准，重在市场准入门槛，重在公共利益的发展和社会福利、保障制度的建设、完善。

　　要用好出口退税政策。应采取结构性出口退税政策，对过度竞争或需要限制、控制的产业，取消出口退税。保持汇率稳定，切实提高出口企业的工人工资水平，加强对工资和各种社会保障的制度立法和执法检查。这样，就可以推动企业进行结构调整。

　　要理顺价格体系。加大资源和环境污染成本约束力度，开征资源税和环境污染税，大幅度提高资源价格，提高污染费用标准，抑制企业低成本投资和能力扩张，鼓励企业加大创新、研发投入，让企业自觉进行结构调整;大幅度提高农产品(000061)价格，增加农民收入，使农民具有消费能力和投资能力。

　　第五，创造和实现低增长、高就业的发展模式。

　　我们应该创造出一种低增长(经济增长为6%—7%)、高就业、高收入的发展模式，也只有这样，才能真正实现结构调整和转型。这是完全可以实现的，关键在于调整收入分配、调整产业结构、调整就业结构、提高劳动工资在增加价值中的比重以及解决住房价格过高等问题 。

　　要完善社会保障制度，尤其是中国农民的保障制度，包括养老和医疗保障制度，使农民敢于消费。这样，既可以扩大内需，也可以调整结构。

　　对于结构调整要有战略目标和实现期限，无论是否发生危机，都需要持续不断地调整结构，不能为了速度而延迟结构调整。不因市场周期到来而放弃结构调整，应利用周期，加快产业结构的升级换代步伐。