航空排放问题与哥本哈根联合国气候变化峰会

一、航空排放尚未纳入全球性的气候变化条约

气候变化日益影响人类的生存和发展，世界上几乎所有的国家都通过立法或制定政策来应对。绝大多数国家与气候相关的政策主要以控制二氧化碳排放为目标，但也注重减少其他与能源相关的气体排放。世界各国通常实行新的强制性政策，包括对能源和二氧化碳课税，生产经营要有环境许可证，碳排放权要有交易计划，设定能源利用率标准和投资组合标准，对制造可再生或混合性热能的能源实现限额供给，以及其他为减少排放提供资金激励开发新能源的新政策，等等。

1992年6月4日通过的《联合国气候变化框架公约》（简称《框架公约》，英文缩写UNFCCC），是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。《框架公约》于1994年3月21日正式生效，确立了“共同但有区别的责任”原则。

自1995年3月28日首次缔约方大会在柏林举行以来，缔约方每年都召开会议，其中以1997年在日本京都召开的缔约方大会最为著名，这次会议通过了《京都议定书》。

《框架公约》和《京都议定书》都没有包含航空排放的具体规定，但《京都议定书》第二条第2款要求附件1所列缔约方，应分别同国际民用航空组织和国际海事组织一起，谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。

此次哥本哈根气候变化峰会的重点问题有3个：（1）解决温室气体排放的目标，特别是发达国家的排放；（2）向发展中国家提供资金支持以减缓和适应气候变化；（3）探讨碳排放交易机制以便在2030年终止对全球森林的破坏。不过，此次哥本哈根峰会上，航空排放问题已引起广泛注意。

二、航空排放对大气影响及技术措施结果

由于全球气候变化，航空排放也日益受到人们的关注。早在1999年，联合国与世界气象组织所属的机构——政府间气候变化专门委员会（IPCC）就委托英国的剑桥大学就做了第一项行业专题研究（“航空排放与全球大气”），对航空排放的影响作了比较深入的分析和建议。随后各种研究也陆续进行。现在大家基本的共识是，全球现在约有2万架商用飞机，航空排放占全球温室气体排放总量的2%-3%左右，每年向大气层排放约7亿吨二氧化碳。另外，航空活动产生的水汽还对臭氧层有负面影响。不过，由于技术进步，航空业的燃料效能提高了70%，2001年至2008年间，航空燃料效能年均提高16%。特别是2007年以来科技进步的速度加快，效能得到大幅提高。

三、各方立场分析

一是国际民用航空组织。2009年10月7至9日，国际民航组织召开了“国际航空与气候变化高级别会议”，目的在于展示国际民航组织在审查国际航空与气候变化组（GIACC）制订的行动方案方面的领导作用，并就处理国际航空排放需要采取的进一步行动提出建议，旨在向此次哥本哈根气候变化大会提供具体提案。会议建议国际民航组织理事会就航空排放开展15项工作，主要有促进开发和实施能源效率更高的航空器技术以及可持续的航空代用燃料；制定新型航空器的全球二氧化碳标准；进一步制定关于国际航空减排技术和运行措施的标准和建议措施，尤其是制定关于国际航空减排运行措施的新指南；进一步制定援助发展中国家的措施，以及便利获得财务资源、技术转让和能力建设的措施，包括可能将《联合国气变框架公约》项下的灵活机制，例如清洁发展机制（CDM），应用于国际航空等。

二是国际航空运输协会。国际航空运输协会在航空排放问题上旗帜鲜明，代表了大多数航空公司的立场。国际航空运输协会希望各国政府能通过国际民航组织（ICAO）将国际航空运输业的目标带到哥本哈根，并授权国际民航组织（ICAO）作为一个行业部门有效应对和解决航空业全球排放问题。国际航空运输协会表示，航空排放问题的解决有四大支柱战略：（1）改进的技术；（2）有效率的运营；（3）良好的基础设施；（4）积极的经济措施。

2009年6月国际航空运输协会敦促各国政府设立以下三大目标，推动减少航空运输碳排放：

（1）从2020年起为航空排放设定上限（二氧化碳排放逐步增量）；

（2）从2009年到2020年，燃油效率年均改善保持在1.5%；

（3）到2050年，二氧化碳的净排放量比2005 年减少50%。

虽然国际航空运输协会无权向大会提交提案，但其想法和建议也多次被各国政府采纳，很有影响力。国际航空运输协会理事长认为，欧盟将航空纳入交易机制是单方面、域外的和非法的。

三是欧盟。2009年1月13日，经过多年的研究及立法之后，欧盟正式颁布将航空纳入温室气体排放交易体系（ETS）的指令。根据该指令，欧盟自2012年开始对进出欧盟以及在欧盟内部航线飞行的航空公司规定排放限额，并对超出限额的公司收费。2009年8月22日，欧盟公布了一份包含2000多家航空公司的名单，进入名单的航空公司，2012年起都将被纳入欧盟的排放交易体系（下称“ETS”）。在这份的名单中，30多家中国的航空公司也在列。自2012年起，这些航空公司进出欧盟以及在欧盟内部航线的飞行，获得的排放配额将逐年减少。比如，2012年1月1日-12月31日，航空公司可以获得的排放配额相当于历史航空排放（指在2004-2006年这3年的年排放平均数）的97%，从2013年1月1日起，排放配额只相当于历史航空排放的95%。超配额部分必须另行付费，这对航空运输发展处于饱和状态的欧盟影响不大，但对欲增加飞往欧盟航班的发展中国家的航空公司不利，会增加成本和费用。据估计，全球航空运输业由此一年将增加10亿美元的成本。

尽管欧盟将航空纳入温室气体排放交易体系的做法引发了国际民航组织和众多航空公司一片质疑和反对声，但并未动摇欧盟在此问题上的立场。欧盟航空排放ETS实施的目的是通过地区性的努力最终推动全球性航空碳排放交易体系的建立。欧盟已经制定严格的航空排放交易法规，是否能够在此次会议上让步，值得怀疑。

四是我国。我国前不久提出的二氧化碳减排目标，反映了对环境保护的高度重视。在此次会议上，我国政府估计仍然会坚持《框架公约》与《京都议定书》确立的双轨制 “共同但有区别的责任”原则。至于航空排放问题，重要是通过技术、运营和改善基础设施来改善航空排放。我国政府认为，经济措施用于控制航空排放，需要各国在国际民航组织框架下进行讨论。国际民航组织应发挥主导作用，对这些经济手段予以研究和评估，根据“共同但有区别的责任”原则和协商一致、积极参与、广泛合作的原则，控制航空排放，反对单方面行动和不加区别的强制性减排措施，反对不加区别的全球排放交易，敦促将民航尽快纳入清洁发展机制，发达国家向发展中国家提供资金和技术援助。

五是美国。美国早在2006年就对欧盟将国际民用航空纳入欧盟排放机制表示强烈不满，认为欧盟的举动违反1944年《芝加哥公约》规定的欧盟成员国的国际义务和双方签订的航空协定。美国航空运输协会指出，美国航空排放量只占美国温室气体排放的2%，而GDP的贡献却达到5%。美国肯定国际民用航空组织为解决航空排放长久以来所作出的努力，希望由国际民用航空组织在处理航空排放问题上起主导作用。据称，欧盟对航空排放的交易机制一旦实施，美国的航空公司受影响最大。例如，美国达美和联合航空需要购买350万吨和330万吨的欧盟许可单位（EUAs），按每个单位现价14.40欧元计算，成本增加的幅度相当大。美国某些航空公司打算通过诉讼来解决问题。

四、航空排放解决方案预测

航空排放不会是此次哥本哈根大会关注的重点，但很可能列入会议最后文件，给予原则性的规定。估计有3种可能：

1.在最后文件中作出原则性的规定，通过国际民航组织来制定全球性的一次性航空排放管理制度（包括交易机制）并充分反映了发展中国家航空运输发展的客观需要，设立务实、公平及有效的环球航空排放政策；鼓励发展清洁替代燃油，优化空中交通。

2.部分吸收欧盟的航空排放交易机制，规定解决航空排放全球统一制度的原则，无论发达还是发展中国家的航空排放“一视同仁”，但实施时间推后。

3.维持现状，欧盟的排放交易机制继续下去，各国采取相应的反制措施，制定各种排放交易制度，从而阻碍航空运输健康发展，这是最不应该出现的情况。

五、我国民航运输业的对策

哥本哈根气候变化大会与航空排放成为热门话题，笔者对中国民航提出以下建议：

1.充分了解我国关于环境保护的总体战略和规划，结合航空运输的实际向国家有关部门提出相应立法或政策建议；

2.与其他反对欧盟航空排放交易机制的国家和组织密切沟通，促成此次哥本哈根大会通过反对欧盟航空排放交易机制的内容并在国际民航组织的主导下采取有利于国际民用航空健康发展的解决方案；

3.与国内外的厂商开张生物燃料和航空燃油的混合油及纯生物燃料的研究与应用，为将来替代燃油应用打好基础；

4.如果欧盟航空排放交易机制得以实施，应当研究吃透欧盟航空排放机制的实施细节，比如“最低减让”原则、督促计划、许可以及许可的申请、联合实施（JI）和清洁发展机制（CDM）项目中的确认排放减少（CERs），等等。