揭秘“337调查”：为什么中国钢企不能输？

　　本文来源于微信公众号经观要闻，作者为李紫宸。

　　留给中国40家钢铁企业的时间不多了，6月16日之前如果它们还未对美国钢铁公司提起的“337调查”进行应诉，部分碳钢和合金钢产品将会永久失去美国市场。

　　这是中国钢铁贸易史上首次遭遇“337调查”。4月26日，美国最大的钢铁公司美国钢铁集团公司（U.S.Steel Corporation）向美国国际贸易委员会（(United States International Trade Commission）提出调查申请，指控40家中国企业在部分钢材产品上存在不公平竞争行为，宝钢、河钢、武钢、首钢、沙钢、鞍钢等国内龙头钢铁企业都在起诉名单之内。

　　一个月后的5月26日，“337调查”正式启动。

　　中国钢铁企业面临着三项指控：密谋控制价格、盗用商业秘密、伪造商品原产地。

　　所谓“337调查”，是指美国国际贸易委员会根据美国《1930年关税法》第337条款及相关修正案进行的调查，禁止的是一切不公平竞争行为或向美国出口产品中的任何不公平贸易行为。

　　在337调查立案的前一天，也就是5月25日，美国商务部对中国的耐腐蚀板做出反倾销反补贴调查终裁，裁定中国企业的反倾销税率为209.97%，在同被征收反倾销税的五个国家中，税率最高。同时对中国企业征收税率39.05%的反补贴税，其中，宝钢、鞍钢、河钢等大型钢企反补贴税率更是高达241.07%。

　　“337调查”令双方摩擦再一次升级。2015年中国对美钢铁出口量只有240万吨，占据出口总量的2.1%，而碳钢和合金钢又只是其中的一部分。不过，这区区2%很可能就此推倒中国钢铁国际贸易的多米诺骨牌，引发严重的连锁反应。近年以来，中国钢铁因为相对低廉的价格优势已经引发了欧盟等多个国家地区的抵制活动。与此同时，不排除未来会有更多的钢铁产品被提起调查。

　　不过，在国内需求收窄、利润微博的逼迫下，中国钢铁似乎还在听从市场的召唤。业内人士指出，价格主导的因素，让中国钢铁在国际市场旗开得胜，出口量一再冲高。2013年10月6日，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，提出化解过剩产能要落实“四个一批”，即消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批。转移一批实际上就是将国内的过剩产量以扩大出口的方式向往输出。国际贸易环境再趋紧张，让中国钢铁产业所处的境遇很微妙。

　　摆在40家中国企业面前的是一场意义特殊的战争。

　　钢铁遭遇“337调查”

　　4月26日，就在美国钢铁公司对中国40家钢铁企业发起337调查请求的当天，金诚同达律师事务所接到了来自宝钢的应诉代理要约。随后，多家大型钢企相继向这家机构发出应诉代理要约。

　　这是一家在国际贸易、WTO争端解决领域打过“硬仗”的律所，曾多次代表中国企业以及中国政府应诉反倾销和反补贴调查。业务带头人杨晨和田予将在接下来至少15个月的时间里率领一支多达十几人的律师队伍，全力投入到这起案件的诉讼中。

　　作为原告的美国钢铁公司指控中方公司的部分碳钢、合金钢产品在对美出口、在美进口和在美销售中存在不公平竞争行为。指控包括三项内容: 第一，阴谋操纵价格、产量和出口量，违反了《谢尔曼法》第1条（《美国法典》第15卷第1条）的规定；第二，侵占及使用美国钢铁公司的商业秘密；第三，原产地或制造商虚假标识，违反了《兰汉姆法》（《美国法典》第15卷第1125（a）款）的规定。

　　涉案的40家钢铁企业，受到的指控不尽相同，有的三项全部涉及，有的部分涉及。“从操纵价格到盗取商业机密，再到伪造原产地，如此全面的指控在337调查历史上实属罕见。”杨晨向经济观察报表示。

　　5月27日，也就是立案第二日，中国商务部救济调查局负责人发表谈话，表达了“坚决反对和强烈不满。”同一天，作为最主要行业组织的中国钢铁工业协会发表谈话，表示了“极大愤慨和坚决反对”。

　　依然是在这一天，宝钢在其官网发布了一条“宝钢集团对美国337调查正式立案的意见公告”，在对美方做法表达“遗憾”的同时，表示“将积极应诉抗辩”。

　　“337调查”对于宝钢为代表的企业，冲击之大不言而喻。宝钢股份有限公司副总经理王静对经济观察报表示：“涉案的冷轧产品（碳钢品种）只有3万吨左右，价值并不是很高，对公司的利润影响不是很大，但我们企业在这个市场上耕耘了十几年，时间非常长，我们非常珍惜这样引领全球市场的高端客户，这种损害还是比较大的。”

　　“如果败诉，不能排除未来更多其他钢铁产品被提起调查，以及美国以外的其他国际市场效仿美国的做法。”杨晨对经济观察报表示。

　　近年来，中国钢铁因为相对低廉的价格优势已经引发了欧盟、北美、南美等多个地区的抵制，这一年中国钢铁在国内、国际市场的际遇用“内外交困”来形容并不为过。2014年，14个国家和地区对中国钢材产品发起21起贸易救济调查；2015年，这一数字上升到了37起。“在全球范围内，大家还是会容易追随美国的动向。”杨晨说。

　　从此前频繁的“双反”调查到如今的“337调查”，中国对美国出口受到的限制在增加。杨晨解释，原因在于，首先，“双反”调查主要考量的产品有没有低价倾销和政府补贴，从而对竞争对手造成冲击，此次的337调查有一项重要的指控则是垄断。“垄断是你有了相当的市场份额，才可能有垄断行为，这次的起诉是把中国企业的地位给提高了。”

　　而从可能引起的后果来看，双反调查的后果是征收反倾销税和反补贴税，而337调查裁定的是禁止令和排除令，意味着永远失去美国市场。

　　中国胜算有多少？

　　6月16日之前，宝钢将向美国国际贸易委员会提交一份书面答复，对于此案做出第一次答辩。在这份书面答复中，宝钢需要对于原告方的指控提出反驳性意见，以及做出一些事实层面的确认。

　　此后则是3至6个月的证据开示，在美国国际贸易委员会的组织下，双方各自提供各种证据。宝钢之外，武钢、河钢、首钢、鞍钢等企业都将按此程序展开调查。

　　“5月26号刚刚立案，目前还在答辩的准备过程中，宝钢在和我们密切配合，准备应诉所需的材料与证据。”杨晨告诉经济观察报，所谓的准备，主要是收集事实证据，以及确定应付的策略。宝钢因为涉及三项指控，所以在做全面的准备。“这一次中国企业将进行独立应诉。因为各家企业的状况不一样，每个企业遇到的起诉点也不一样。根据我们的了解，大多数都会去应诉。”

　　中国社科院世界经济与政治研究所国际贸易研究室副主任李春顶也对经济观察报表示，“相比以往，这次‘337调查’的最终处理结果会比较严重一些；第二，这次调查涉及到的企业多，有40家企业，而且多数都是一些重要的大型钢企，影响范围比较大。企业应该作好积极应诉的准备。”

　　以往的“337调查”，中国企业在很多时候却并非如此积极。数据显示，在过去已经判决47起“337调查”案件中，中国企业的败诉率高达60%，远高于国际平均败诉率26％。

　　这其中的原因是多方面的。杨晨向经济观察报介绍，“337调查”本身比较复杂，诉讼成本比较高，一个案子的律师费、证据保全公司等第三方的费用，可能需要动辄几百万美元，应诉成本之高令很多企业不堪重负，放弃应诉就会相对较多。

　　2003年的电池“337调查”案件中，诉讼费高达300万美元，相当于当年电池行业出口的利润总和；2005年的橡胶助剂“337调查”案件中，中国企业需要支付2000万美元。

　　不过这次有所不同。“我们认为，这次的‘337调查’，政治背景更浓一些，原告方在法律层面能够站得住脚的证据非常薄弱，中方胜诉的几率会很大。”杨晨告诉经济观察报，更加重要的是，这次的积极应诉是要表明中国钢铁企业的“态度”。

　　杨晨所谓的“态度”在企业那里得到了印证。武钢此次面临前两项指控，分别是控制价格和窃取商业机密。针对指控中涉及的控制价格，武钢集团宣传部主任孙劲在接受经济观察报采访时如此回应:“武钢现在整个的生产过程也全部是自动化控制，从产品的研发、原材料的购买到生产过程、人员配置、工资标准再到产品的销售、价格等，都完全进入了我们的ERP自动化控制系统，都可以据此调查出来，并提供相应的证据，比如我们的产品是怎么研发出来的，哪里买的原材料，我们支付了多少人工成本，销售品种、总量及利润是多少，都是可以在ERP系统里查到，也就是说我们的整个生产过程是有记载的，可以拿出非常有力的证据做出回应。”

　　“如果说我们对美国倾销了钢铁产品，那应该是我低于成本价卖给你，但根据我们的数据显示，就完全可以推翻这一无理指控。之前美国多次试图采用钢铁的反倾销手段同我们打官司老打不赢，这就是原因所在。”孙劲说。

　　针对指控中的盗取商业机密，孙劲则表示：“钢铁产品是较为成熟的产品，根本不存在所谓的知识产权纠纷。更何况，这一说法毫无事实根据。武钢有自己的研究院，所有产品的研发、专利申请包括研究报告，我们都有，而且都是可以提供出有力的证据。到目前为止，调查还没有开始进行，到时我们会出示相应的证据材料。”

　　在此次被提出三项指控的宝钢，在其官网发布了一则声明，明确表示：“在2009年宝钢即建成了多功能超高强度钢生产专用线，为宝钢开发和生产双相钢奠定了基础，并通过了多家汽车主机厂和零部厂的材料认证。”

　　宝钢集团法务部部长沈雁在此前的央视采访中表示：“宝钢已经把所有需要的材料收集完毕，从研发到发过的大量论文、自己的科研成果、在会议上做过的一些报告，以及汽车厂商对于我们材料认证通过的一些决定，全部做了收集，应该说宝钢已经做好了充分的应诉准备工作。”

　　值得一提的是，根据指控的相关内容，作为行业重要组织的中国钢铁工业协会也被美国钢铁公司认作是“垄断组织”。

　　对于这一说法，杨晨提出了自己的反驳意见。他表示，协会作为行业组织，美国也有钢铁工业联合会，也有其他各种产品协会，协会并不具有任何引导和控制出口价格、数量的职能，从事实上来说，也根本做不到。中国钢铁企业体量比较巨大，是经过多年的充分的市场竞争发展壮大起来的，再者，钢协既没有股权，也没有管理权，说中国钢铁工业协会是垄断组织这个说法根本不成立。

　　“从已经掌握的信息看，美国钢铁公司的指控不成立。如果美国国际贸易委员会能够公正审理，中方胜诉的几率还是很大的。当然，目前不能完全排除其他因素的影响。”杨晨说。

　　为何是现在？

　　“2015年，中国出口美国的钢材产品只有240万吨，碳钢和合金钢又只是其中的一部分，而美国一年的进口量是4000万吨，拿这区区200多万吨来挑起是非，这是愚蠢的作为。”冶金规划研究院院长李新创的语气里都是愤怒和不平。

　　李新创认为，有市场需求就是好产品，就代表了竞争力。美国的反复调查，事实上早已表现出了对中国钢铁的极大偏见。“美国此时提出‘337调查’，在我们看来实在显得突兀。”中国钢铁工业协会市场调研部进出口协调处的一位负责人则认为，全球钢铁产业在上个世纪完成产业转移，从美国为中心转移到了以亚洲为中心。“钢铁在美国从70年代就已经被作为夕阳产业，美国对其不投入，不研究，甚至是学校的钢铁冶金专业都已经成为混合大专业，不再设立细分专业。美国钢铁产业自身的落寞，才是发起调查的最根本原因。事实上，相较于新兴产业这样的知识产权纠纷热地，钢铁产业的知识产权纠纷向来极少。”他说。

　　这位负责人所说的“突兀”，在代理宝钢、武钢、首钢三家企业的律师杨晨看来，还体现在这次“337调查”本身的特殊性上。

　　事实上，“337调查”主要是针对于知识产权有关的贸易争端，盗取商业机密是比较常见的指控，但反垄断（针对第一项指控）和反规避（针对第三项指控）本身不在美国国际贸易委员会的传统管辖范围内。

　　“反垄断一般是由美国的司法部或者是由联邦法院管辖，美国国际贸易委员会介入反垄断调查在历史上是第一次，这在历史上是第一次，反规避问题传统意义上则是由商务部立案调查。虽然对于337调查范围的规定比较宽泛，并不排除知识产权以外的调查权限，但我们认为如果不是由美国国际贸易委员会来介入这件本身并不专长的事情，会更合理一些。”杨晨向经济观察报表示，“这次的‘337调查’本来就不应该立案，美国国际贸易委员会存在审查标准太低的问题。从立案的角度，我们认为美国已经具有一定程度的贸易保护倾向了。”

　　政治因素则被认为是此次“337调查”的另一个重要背景。美国国际贸易委员会由6个委员组成，3个是民主党，3个是共和党。“今年恰逢大选年。在一定程度上，不排除美国国际贸易委员会会考虑党派的利益。当然，从美国的法律角度，对于美国国际贸易委员会的不公正裁决，可以上诉到美国的法院。”杨晨说。

　　杨晨介绍，回顾过去，贸易领域的争端与美国大选一直如影随行。大选年必有大案，2004年，2008年，2012年，均是如此。如今大选在即，美国国内对于中国钢铁产业并不友好的氛围的确具有存在的合理性。

　　“除此之外，对于入世进入15个年头的中国来说，今年也是特殊的一年。”杨晨表示，根据WTO中国入世议定书的15条，各个国家应该承认中国的市场经济地位，或者放弃在反倾销当中对中国适用替代国的方法，“美国和欧盟一些国家的产业原本不希望各自政府履行WTO的有关承诺，在这个时候提起诉讼，也是对政府的一种施压。”

　　中国钢铁的夹缝

　　15个月之后，也就是2017年8月左右，针对中国钢铁国际贸易的首个“337调查”将会经历初裁、终裁，最终将结果递交美国总统。

　　“从我们目前的分析来看，已经不能排除美国贸易保护的动机，美国公司试图借337程序对自身和所在行业形成保护。如果在中国钢铁企业反驳证据有力的情况下，美国国际贸易委员会最终做出不公正裁决，那么就可以视为滥用贸易救济措施的行为了。”杨晨向经济观察报表示。

　　2016年前4个月，中国钢铁对美国的出口量只有37万吨。照此规模，今年的对美出口量很有可能连200万吨都难以突破。尽管基于区位导致的物流成本原因，对美国、欧洲地区的钢铁贸易一直都不是中国钢铁出口的大头，但过去数年这两个地区近年时而上涨、时而下滑、总量不大的出口依然能够直观反映出中国钢铁贸易身处的微妙国际环境。

　　2015年，中国对美出口钢材240万吨，对欧洲出口950万吨，而这一年美国每年钢材进口用量在4000多万吨，欧洲过去一年的内部钢材贸易量则有一亿多吨。

　　美国和欧洲的出口量有可能会持续萎缩。在这两个贸易争端的最主要是非之地，中国钢铁几乎快要被积压地失去了存在感。不过，中国钢铁的出口总量依然在上涨。2011年，中国钢材出口量是0.49亿吨，2015年达到1.1亿吨，从绝对值看，“十二五”期间，每一年中国钢铁的出口量都以不小的幅度在增长，其中，2014年出口更是同比增幅达到60%。

　　在这期间，中国钢铁国际贸易的摩擦次数伴随着这组数字在同步上升，“政府补贴”、“政府干预”、“中国钢铁威胁论”也随之出笼。

　　2015年，针对中国钢铁的贸易救济调查达到37起，达到历史之最，而令各界深感不安的“337调查”最终在2016年的年中被“恰逢其时”地提出。

　　根据中钢联的统计数据，今年前4个月，中国钢材出口累计3700万吨，累计同比增长7.3％。按照这一形势，2016年中国钢材出口用量还将再创新高。而针对中国钢铁的“不友好”行为不出意外，也将持续居高不下。

　　中国钢铁出口增长的背后有着钢铁行业乃至中国经济转型的必然。业内人士表示，长期以来，中国政府一直不鼓励钢铁的大量出口，一个重要的原因是在于，钢铁是高耗能高污染行业，大量的生产和出口，对于本国经济并非全是好处。

　　我的钢铁网进出口分析师张晓丽认为，价格主导的因素，让中国钢铁在国际市场旗开得胜，出口量一再冲高。“这也是迫于国内市场空间收窄的压力，国际市场成为中国钢铁企业化解产能的另外一个出口。”张晓丽说。

　　不过，眼下中国钢铁的出口利润也未见得很高。分析机构透露，今年三四月国内钢价陡然上涨之际，钢铁外贸甚至出现了不少“毁单”的现象。也就是说，钢铁出口的利润没有想象中那么高。“钢铁外贸的利润没有想象地那么高，但企业产能过剩，国内需求和价格又不尽人意，这样出口的动力会一直存在。目前来看，价格依然是中国钢铁在国际市场的最重要筹码。”一位钢铁企业人士如是说。