贾康：地方融资平台应作为地方政策性金融运行载体

　　地方融资平台的实质是地方政策性金融的运行载体。20世纪80年代后期，国家开始意识到，整个金融体系的发展不能只有商业性金融，必须在现代化战略中匹配政策性金融。国家开发银行的成立，首先打造起中国政策性银行的旗舰。之后有农业发展银行、进出口银行，以及其他政策性的金融机构。当然也包括有意探索政策性信用担保的“中国经济技术投资担保公司”，但其由于一开始定位比较模糊，后续的条件建设不配套，导致其政策性信用担保之路越走越窄，并不成功。

　　无论表述为开发性金融还是政策性金融，其实首先考虑的都是国家意志而不是基于银行盈利的明确战略定位及相关目标，所以并非简单的“在商言商”逻辑。商业性银行的考核比较简单，通过“锦上添花”的资源配置机制，去实现安全性投融资和尽可能高的利润业绩回报。国家开发银行和其他政策性金融机构，却需更多强调“雪中送炭”的功能，即政策性地弥补“市场失灵”的功能，与之类似的地方层面的融资平台，也绝非以盈利为目的，而是为了完成地方政府的政策色彩非常浓重的发展战略目标。所以，平台正是地方政府必须要考虑的政策性融资的运行载体。

　　关于转型，在中国未来可以预见的很长一段历史时期内，政策性金融的重点、形态、机制会发生种种变化。从战略层面进行考虑，在这个主线上支持超常规现代化发展，需要把地方的政策性金融和商业性金融协调呼应，实现尽可能健康而可持续的金融双轨运行。一些学者认为中国应该取消一切双轨制，笔者则不认同。商品价格的双轨制是当年莫干山会议上认为可以选择的一个重要的过渡思路，实际生活中它有正面效应，也带来了需要遏制的负面效应，而金融的双轨制不能简单等同于商品价格的双轨制。我国“追赶—赶超”的现代化战略，在未来可以预见的很长一段历史时期内，必然是商业性金融和政策性金融并行。

　　关于地方融资平台转型的分类，可有如下几种类型上的区分。

　　第一种类型，原来的地方政府融资平台转型为地方公共事业（上下水，供气供暖，交通服务等）的运营公司。原来很多的地方融资平台，如路桥公司、公用事业维护建设公司、政府辖区内的投资公司，实际上主要就是做公共设施、公用事业。这样的转型，会使平台成为地方政策性融资的受体。

　　第二种类型，原来的地方政府融资平台转型为地方政府的城乡建设运营公司，承担很多带有更综合性特征的城乡建设、运营维护的业务，这种转型，同样也会使平台成为地方政策性融资的受体。

　　第三种类型，原来的地方融资平台转型为地方政府设立的明确挂牌的地方政策性金融机构，比如政策性信用担保公司或者产业引导基金公司，既可以更专业化地聚焦到政策性金融体系里的某一项或某一类，也可以是当地政策性金融体系中一个带有综合性特征的载体。开展地方政策性金融业务，可以在转型过程中逐步总结经验，如果能够成熟稳定下来，以后也就成了一个有长效机制的具体载体——政策性金融授受兼有的主体。

　　第四种类型，是原来的地方政府融资平台以混合所有制改革或者以被兼并等形式，转型为和原来的地方政府脱开行政隶属关系、人事安排关系的充分市场化的公司法人。这个新的股权结构里，不排除还有地方政府延续下来的一些非控股性质的参股。中央现在所说的混合所有制改革，是给出了这个空间的。这样的一种选择，在某些地方实际上会淡化原来平台公司的地域范围概念，让这种转型的公司“走出去”，面对统一的全国市场，也可能加入全球的竞争，寻求合适的投资机会，更带有自适应性的业务定位选择。这样的一种转型，那就是更充分的市场化转型，但不排除在一些事项上成为政策性融资的受体。

　　第五种类型，不排除由于某种由原来融资平台向前面的“类型四”趋近中的过渡态，即无法直接转变为“类型四”，但以此为方向而探求过渡的状态。我们可将这种类型单列出来作为第五种类型。实际上在一些错综复杂的情况下，会出现新阶段上的潜规则，必须经历一个过渡态里的探索。如果处理得好，会逐渐达到转型目标；处理不好，会继续产生隐性负债。过渡时期的具体机制，也需要跟踪考虑，追求通盘协调呼应之下的优化。

　　最后一种类型比较简单，即原来的地方政府融资平台属于资不抵债、应该做破产清算的关停对象，进行处理之后，所有的善后事宜到位，原来的平台便不再存在，也不会再产生任何隐性的财政信用化风险因素。

　　(本文作者介绍：全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)