为打造“会呼吸”的韧性城市提供法治保障——《孝感市海绵城市建设管理条例》立法工作综述

　　老澴河碧波荡漾，槐荫公园水清景秀，澴川路移步异景……从湖泊水系到公园绿地、从城市主干路到街头巷尾，初冬的孝感，一幅人与城市、人与自然和谐共生的秀美城市画卷正徐徐展开。

　　在新城区，海绵化改造后的澎湖湾小区，每逢夏季持续强降雨，居民淌水而行的情况已不复见;位于老城区的市林业局宿舍区，经过“老旧小区+海绵化”改造后，雨天路面积水、地下管道“返水”的难题已彻底解决……细心的市民发现，近年来，孝感城区内涝明显改善，行人艰难涉水、车辆“乘风破浪”的状况逐步消失，这是孝感启动海绵城市建设的成效。

　　历时一年半出台、将于2024年1月1日实施的《孝感市海绵城市建设管理条例》，为孝感打造“会呼吸”的韧性城市提供了坚实的法治保障。

　　聚焦实际 立法服务大局

　　海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，它是一种新的城市发展理念和方式。

　　党的二十大报告指出，要以实施城市更新为抓手，着力打造宜居、韧性、智慧城市。孝感地处长江以北、汉江以东，长江支流府澴河绕城而过，是长江流域重要节点城市，也是鄂东北重要生态屏障。2021年6月，孝感成功入选“全国首批海绵城市建设示范城市”，也是全省第一个入选的城市，作为全国示范、全省首个入选的城市，孝感既面临难得的机遇，又倍感责任重大。

　　如何深入贯彻新发展理念和党中央长江大保护决策部署，以及省委流域综合治理工作部署，把海绵城市建设这个重大政治任务、重大民生工程落实好，成为摆在市委、市政府面前的一项重大课题。

　　孝感先行先试、积极探索，把海绵城市建设作为改善生态环境、完善城市功能、提升城市品位的有效途径，计划3年内投资282亿元系统化全域推进。市政府及相关部门把海绵城市建设理念融入城市规划、建设、管理全过程，围绕“畅通道、扩调蓄、建泵站、织管网、治内涝、削污染、控源头、强管理”八大任务，全力推进95个示范项目建设，目前已完工65个，正在实施30个，这些项目已初步打造出示范样板，有效发挥了海绵功能，塑造了良好的景观效果，极大缓解了城区内涝、污水直排等问题。2022年全国绩效考核评价中，孝感在第一批示范城市中跻身前十，位居中部城市前列。

　　“虽然我市海绵城市建设工作前期取得了阶段性成效，但随着工作深入推进，还存在制度机制不够完善、职责分工不够清晰、规划管控不够有力等一些亟待解决的问题，影响了海绵城市的建设质量和运行效果。”市人大常委会法工委负责人说，“充分发挥立法在改革发展中的引领、推动、规范和保障作用，人大责无旁贷。我们将条例的制定纳入人大重要工作议题，就是想通过地方立法的形式，固化海绵城市建设行之有效的好经验好作法，完善工作机制，厘清部门职责，补齐短板弱项，常态化制度化整体推进海绵城市建设管理工作，积极回应市委关切、治理需求和群众期盼。”

　　2023年8月21日，《孝感市海绵城市建设管理条例》经市七届人大常委会第十六次会议表决通过。

　　凡事预则立，不预则废。2022年3月，市人大常委会紧扣建设国家海绵城市示范市中心大局，迅速启动海绵城市建设管理立法工作。

　　汇集民智 坚持开门立法

　　法者，治之端也。为高质量推进全省首部海绵城市建设管理立法，市人大常委会大力践行全过程人民民主理念，广聚民智，问计于民，使立法过程成为有效提升海绵城市理念水平的“全城动员”，确保法规条款的可操作性和针对性，彰显孝感特色。

　　调查研究是谋事之基、成事之道。为做好条例草案起草工作，市人大常委会多次组织开展体验式、沉浸式调研，实地视察孝感城区澴川路道路改造及配套设施工程、天纵御府海绵化建设、胜利街内涝点整治等海绵城市建设重点项目进展情况，多次召开调研座谈会，听取相关市直部门、项目建设单位工作汇报，深入系统掌握海绵城市建设情况。市人大城建环资委、法制委、法工委先后两次会同市司法局、市海绵办、市发改委、市财政局等12个部门，集中研讨条例草案体例结构和条文内容，为审议做好准备。

　　他山之石，可以攻玉。条例草案起草过程中，市人大常委会带领立法工作专班，赴安徽池州实地考察天堂湖、百荷公园等海绵城市建设项目，学习借鉴外地海绵城市建设管理成熟经验，并结合孝感实际，合理确定海绵城市建设目标。条例草案二审后，在省人大法制委、法工委指导下，市人大组织召开全省市州报批法规联审联评会，听取各地人大立法工作人员、省人大立法咨询专家和基层立法联系点代表对条例草案的审查评价意见。条例草案三审后，在省人大统筹安排下，市人大又组织召开孝感、宜昌、黄石三地海绵城市共同立法工作座谈会，学习借鉴有同样立法任务的兄弟市州经验做法。通过联审联评和三市共同立法会议，共征集意见近120条，为条例草案修改完善提供了思路。

　　2023年7月27日至29日，孝感、宜昌、黄石三地海绵城市共同立法工作座谈会在孝感召开。

　　集思广益，化茧成蝶。市人大常委会充分发挥基层立法联系点、代表“家站”、地方立法研究中心、人大立法咨询专家库“四大平台”优势，广泛征集条例草案调研、起草、审议、修改、表决等环节的意见建议，进一步提升立法专业化、精细化水平。充分发挥14个基层立法联系点“直通车”作用，征集各行各业和基层一线的意见建议。充分发挥590个代表“家站”收集社情民意窗口作用，通过代表进“家站”开展群众接待日活动，广泛收集群众意见建议。充分发挥省、市地方立法研究中心和市人大立法咨询专家库“外脑、智库”作用，邀请湖北工程学院专家团队作为第三方加入立法工作专班，全程参与条例草案起草;进入审议程序后，多次发函征求专家库成员意见，邀请他们参加座谈会、论证会，对条例重要制度设计和重点难点“把脉问诊”;条例草案表决前，委托湖北省地方立法研究和立法人才培养基地(中南财经政法大学)组织召开论证评估会，邀请10名相关领域专家学者和实务工作者，听取对条例的科学性、制度设计的合理性、可行性及条例实施后的社会影响等方面的意见建议。

　　市人大常委会坚持民主立法、开门立法，通过线下召开座谈会征求党政机关、企事业单位、人大代表、专家学者、社区居民及社会各方面意见，线上依托孝感人大网站、孝感融媒体等平台公开征集公众意见，把触角延伸到基层神经末梢，最大限度凝聚全市上下和社会各界的立法智慧，让更多民意民智融入条例。

　　务实为要 突出问题导向

　　条例分为总则、规划建设、运行维护、保障与监督、法律责任和附则，共6章35条，对孝感海绵城市建设过程中的现实问题作出了具体规定，既紧贴社会实际，又注重探索创新，还体现孝感特色。

　　树牢海绵理念。从立法伊始，条例就立足构建城市良性水循环系统，为水留空间、留出路，强调不盲目改变自然水系脉络，避免填埋河汊、占用河湖水系空间等行为。为此，条例规定，海绵城市规划与建设应当保护自然地形地貌、植被土壤和水体形态，注重保护和修复河湖、湿地、坑塘等自然调蓄空间，使城市在适应气候变化、抵御暴雨灾害等方面具有良好的“弹性”和“韧性”。

　　强化规划引领。海绵城市建设更加注重在规划方面关联一体。为此，条例规定，编制或修改国土空间总体规划应当明确海绵城市建设目标和要求，将海绵城市专项规划内容纳入国土空间规划实施监督信息系统，并在详细规划以及道路、绿地、水系、排水防涝等相关专项规划中落实海绵城市建设要求，着力发挥好规划的指导和管控作用。

　　注重统筹推进。针对老城区因建设环境、内容、功能等因素制约不能完全落实海绵城市建设管控要求的实际，条例对城市新建区域、已建区域的海绵城市建设内容和要求作了区分规定，明确城市新建区域应当按照海绵城市建设要求进行连片建设和全程管控，已建区域应当结合城市更新同步进行海绵城市建设，重点解决城市内涝、雨水径流污染和合流制污水溢流污染等问题。

　　实行全程监管。为将海绵城市建设要求纳入城市规划、建设、管理各环节，条例把加强对工程建设项目的控制和引导作为保障海绵城市建设质量的有效手段，明确建设、设计、图审、施工、监理等单位的具体职责，同时对海绵城市建设的质量监督、竣工验收、档案管理、运行维护等方面也作出具体规定，形成海绵城市建设管理闭环。

　　立足新起点，翻开新篇章。市人大常委会法工委负责人表示，条例的出台实现了孝感市海绵城市建设管理从“有章可循”到“有法可依”，法律的生命力在于实施，市人大常委会将督促做好法规实施“后半篇文章”，持续重点关注、跟踪问效海绵城市建设运维管理工作，助力打造国家海绵城市建设示范城市“孝感样板”。(宋红波、涂晓雨、佘玥)