推动老旧城区改造 实现降温控污减碳目标协同提升

国务院办公厅今日发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确要求按照党中央和国务院决策部署，全面推进城镇老旧小区改造工作，以满足人民对美好生活的需要，推动惠民生扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型，促进民生改善和内需扩大，推动城市更新和开发建设方式的转型，从而实现经济高质量发展。指导意见强调，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的十九大及十九届二中、三中、四中全会精神，在改造老旧小区和推进城市更新的同时，推进现有建筑的节能绿色化改造，统筹碳达峰、碳中和与生态环境保护。要求在降碳、减污、扩绿、增长方面协同推进，通过降碳行动深化环境治理，以环境治理助推高质量实现“双碳”目标。老旧城区改造是实现土地节约集约利用、城市发展转型、城市功能完善、城市品质提升以及历史文化传承的必然选择。

一、 老旧城区改造的现状及面临的难点

老旧城区改造不仅限于翻新房屋和增加绿化，更关键的是系统性提升基础设施和公共服务，包括养老托育、公共停车和充电设施等。2023年，全国启动了5.3万个城镇老旧小区的改造工程，惠及2200多万居民;安装了3.6万部电梯，增加了85万个停车位，新建了2.1万个养老托育等社区服务设施;改造了约10万公里的燃气等各类管道;建设了4100多个口袋公园和5300多公里绿道，拓展了1.1万公顷的草坪开放空间。近年来，尽管老旧城区改造更新工作成效显著，但在规划管理、标准规范、政策工具和商业模式等方面仍未形成系统性匹配，亟需打通障碍，激发政府、市场和社会的积极性。

老旧城区改造面临的主要难点如下：首先，政策供给不足，涉及多方权责部门的上级协调力量欠缺，亟需构建多元参与格局，汇集各方力量。其次，资金筹措难度较大，实际操作中普遍存在融资困难，需要建立多元化融资机制，充分激发市场活力，吸引社会资本参与改造。最后，改造拆除难，传统大拆大建的开发模式会破坏老旧城区特有的城市风貌和城市文脉，也会影响居民的生活及生活环境，需要对于改造进行全周期管理、全方位治理，来实现“改造一片，提升一片”的改造目标。

二、 推动老旧城区改造，实现降温控污减碳目标协同增效

我国城镇化率已超过60%，城市建设的重点转向存量提升和效率优化。老旧城区作为重要的存量资源，其全面改造是城市更新的重要动力。建筑和建造业在全球能源相关CO2排放中占比高达37%，减少建筑领域的碳排放是实现城市碳减排的关键环节。全国现有建筑中，近40%为非节能建筑，超过30%的公共建筑已使用超过20年。许多老旧住宅建筑围护结构差、设备陈旧效率低、维护管理缺失，导致建筑全生命周期能耗在全国能源消费中比例居高不下。将低碳理念融入老旧社区的改造和规划，是实现“双碳”目标的最佳选择，能够形成更绿色、高效、可持续的发展模式。

老城区通过旧城改造、积水点整治、黑臭水体治理、老旧城区改造以及现有绿地功能品质提升等措施，构建城市污水全收集、全截污、全处理的控源截污工程体系，合理规划控源截污、内源污染治理、生态修复、活水保质和海绵城市建设等工程，实现水环境质量的全面提升。此外，第26届联合国气候变化大会(COP26)提出“为了防止全球气温上升超过1.5℃，需要在本世纪中叶实现净零排放，可持续和公平的城市降温必须是城市实现净零能源目标努力的一部分”。老旧城区改造应加强城市生态建设，科学规划并合理布局生态廊道和生态缓冲带，在实现降温、控污和减碳目标的同时，为城市提供一个清洁、繁荣、零碳的未来。

三、 政策建议

老旧城区改造的核心目标是提升城市经济活力，实现社会包容和谐及增强环境的可持续性。为此，需优化公共服务和市政基础设施，提升城市绿化和美化水平，增强防灾抗灾能力，创造宜居宜业的生活环境。同时，要加快法规体系、行政体系和运作体系建设，形成完善的改造工作规则，保障长期改造工作的顺利进行。通过加强土地开发和旧城改造部门的协作，加速城市更新全生命周期管理平台的建设，建立基础信息数据系统，构建完整的产业链条。在改造过程中，应全面落实绿色发展理念，践行以人为本、绿色低碳、永续发展的原则，通过海绵城市建设，全面提升城区环境和功能，实现城市生产、生活、生态空间的有机融合。

推进老旧城区改造也是推动建筑绿色发展的重要举措。在改造更新的过程中，节能化改造就是绿色建筑改造的重要组成部分。不同于以往仅关注单体建筑的改造，老旧小区的一体化节能改造能够显著降低整体能耗，实现社区的能源循环利用。在推动建筑节能绿色化改造的同时，应同步实施清洁取暖，提倡小规模、渐进式更新和微改造，逐步发展装配式建筑，推广绿色建材和绿色施工方法，并合理控制城市照明能耗。此外，还需加快完善低碳建筑标准体系，因地制宜的推广太阳能系统和热泵系统等技术应用，新建建筑应尽量安装太阳能系统，积极推动光伏建筑一体化应用，开展光储直柔一体化试点。在老旧城区的节能改造中，还应大力推广新型节能技术、材料和产品，提升老旧建筑的节能和抗震性能，增强建筑的健康性、安全性和舒适性。

作者/邓祥征，张帆，赵鹏军，张梦竹，中国科学院地理科学与资源研究所，北京大学城市与环境学院，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院

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