“双轨制”欲重构中国房地产市场的新格局

　　中国正悄然调整应对房地产行业发展过热的中期策略：中国政府正在将其房地产市场紧缩措施的重心由打击投机性需求转向加快公共租赁住房的供应。

　　与此同时，靠土地作为融资平台抵押品的好日子一去不返了。厘清地方政府融资平台，为去年应对金融危机而采取的信贷扩张政策所带来的金融风险寻求判断依据，同时也为下一步如何让地方政府减少对土地收入的依赖并燃起开发保障性住房的动力寻求办法。

　　由此，我们可以断言，现在的政策布局都在为即将到来的双轨制做准备。

　　政策转向

　　6月12日，国务院副总理李克强公开表示，应加快发展公共租赁住房建设，适应群众的基本住房需求。李克强称，发展公共租赁住房将解决城市低收入家庭住房问题，这不仅有利于遏制部分城市房价过快上涨，还有利于调节收入分配、推进新型城镇化进程。

　　就在李克强发表关于发展公共租赁住房言论的第二天就有更实质性的进展。6月13日，连续两个重磅政策出台：包括住房和城乡建设部和中国央行在内的7个政府部门共同发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(下称《指导意见》);当日，国务院颁布了《地方政府融资平台的相关管理规定》(下称《管理规定》)。

　　特别值得注意的是，该《指导意见》要求各地政府根据当地经济发展状况及需求情况制定发展公共租赁住房的年度计划，要求地方政府制定的发展计划中应当包括土地、财税以及金融等支持政策，以协助公共租赁住房的建设工作。这就意味着政策性住房可以作为一条地方政府的融资渠道，中央政府期望改变过去地方政府卖地为生的现状。

　　在央行货币政策委员会委员、清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵看来，没有为地方政府提供一个新的融资渠道，短期的调控政策是难以持续下去的，一旦房价跌下去以后，地方政府又会像以前那样开始以卖地为生。

　　为地方政府找到新的融资渠道，显然需要政策的指引和支持。“要允许并鼓励地方政府通过对政策性住房的抵押来发地方债，以政策性住房未来所获得的租金为后盾，既解决类地方政府融资的燃眉之急，也可以让地方政府不再急于出让土地获得资金，建立地方政府开发政策性住房的动力。”李稻葵说。

　　《指导意见》和《管理规定》显然是一套政策，相互关联。《管理规定》是中国政府为清理地方政府融资平台而进行的努力之一，此类融资平台已导致地方政府债务急剧膨胀。分析人士指出，这是在为去年应对金融危机而采取的信贷扩张政策所带来的金融风险寻求判断依据，同时也为下一步如何让地方政府减少对土地收入的依赖并燃起开发保障性住房的动力寻求办法。

　　其实在副总理的言论到连续的两项重磅政策之前，便可以稀看到政策思路的转变。6月7日，中国人民银行在2009年年度报告中承诺将促进国内房地产市场“健康发展”，同时敦促银行继续微调其房贷政策，遏制投机性购房。也就是说，在4月中旬推出的政策过后，政府不太可能推出新的、甚至是更严厉的楼市紧缩措施，而是更加关注于地方和微观层面的实施。

　　另外，目前官方也没有发表“房价过快上涨”一类的措辞。在早前的政府声明中，这样的措辞层出不穷，最终体现为4月中旬的紧缩政策。相反，政府更加青睐的战术，似乎是在全国城镇化缓慢进行之际，大力增加便宜公共住房的供应，以满足农民工等低收入人群的需要。

　　6月的第一周的一个迹象就很明显地反映了这种政策思路的转变。当时，上海市政府没有推出热论中的房产税试点项目。相反，作为当地版本的调控措施，上海市政府公布了一份大幅度扩大补贴住房覆盖面的草案。

　　之前，人们一直以为上海将被选为某种形式的房产税的试点城市之一。“上海高端房地产市场的炒作在中国最为疯狂，在这样一个城市，官方没有对疯涨的豪宅价格有过评价，也闭口不谈房产税，而是支持扩大补贴住房的覆盖面，是很能说明问题的。”上海银监会一位政策观察人士指出。在全球经济气候仍旧阴晴不定的情况下，不动用财政政策工具也有充分的理由。

　　市场的疑问在于，为什么这么晚才把公共住房提升到一个对于冷却房地产市场同时遏制通货膨胀至关重要的地位。以房地产是经济增长引擎为过去，地方政府极不情愿放弃依靠出卖土地、征收房产交易税获得的稳定利益。而现在，中央政府意识到热钱、廉价资金、投机这样的短期行为并不可怕，利益冲突才是中国房地产市场“健康发展”的长远阻碍。

　　土地财政与地方政府融资之变

　　如果用一段话来阐述土地财政与地方政府融资、房价之间的关系可以这样表述：地方融资平台贷款严重依赖土地收入，他们不仅直接从土地出售中获得收入，而且地方融资平台(城投公司)还以土地作为抵押，获得银行贷款。过去几年交投活跃的土地市场带来了土地价格节节攀高，使得地方投资平台有丰厚的收入得以兴修大量基础设施，从而有力的推动了中国经济增长，当然也推动了房价的暴涨，这带来了后遗症还包括巨大的金融风险。

　　不过现在，靠土地作为融资平台抵押品的好日子一去不返了。根据最新颁布的《地方政府融资平台的相关管理规定》，6月30日，是银行业金融机构自查清理地方政府融资平台的截止日，该平台的规模和风险到底有多大将不再是个谜。

　　“不管问题有多严重，就是用车拖也要拖过来。”中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇如是转述决策当局有关高层的表态。毋庸置疑，地方融资平台与房地产泡沫等操作性风险，已经成为悬在银行业头上的两把利剑，是银监会今年的工作重点。在推动了去年高速经济增长的同时，也构成了中国当下系统性风险的病灶。

　　国内分析人士普遍认为部分城市土地出让收入占地方政府总收入的比重达到30%-50%。国金证券报告显示，地方融资平台贷款严重依赖土地收入，而不是自身项目的现金流。在统计的地方融资平台的余额中，大概有75%与土地挂钩，剩下的25%仅仅靠地方财政支撑。根据中国社科院的调研显示，全国数千家地方融资平台公司中仅有10%左右是以项目现金流作为第一还款来源的，大部分依靠的是配套土地的出让收入来归还银行的利息。

　　2009年对大多数地方政府来说是收获颇丰的一年。根据国土资源部发布的据，2009年全国土地出让收入为1.59万亿元，占GDP的比重高达4.7%，大多由市级政府及其所属的城市投资平台获得。2009年的土地出让收入是2008年的两倍多，相当于2009年GDP规模的3%。

　　监管层数据显示，地方融资平台的贷款债务与地方政府财力对比，债务率达到了97.8%，部分城市地方融资平台的贷款债务率甚至超过了200%。这个数据可能带来的后果是，一旦配套土地的开发收入下降，地方融资平台的资金链紧张，尤其是许多地方融资平台公司向银行出具的地方政府还款承诺函也很难兑现，银行体系内将迅速积聚出一个庞大的坏账“堰塞湖”。这带来的巨大的金融风险才是真正令人担忧的，国际金融服务集团董事局主席、中国金融研究院院长何世红此间表示，地方债务危局已经威胁到了经济全局的稳定，对地方政府投融资平台的治理已成为当务之急。

　　渣打银行大中华区研究主管王志浩表示了他的另一层担忧：“2009年底，全国范围内政府投资平台的数量至少达到了8220个，无人真正知道他们这些投资项目中有多少会产生利润，地方政府出让土地是否都能真正拿到资金?而目前土地收入下降的这种局面超过一年，估计很多城市的财政状况会陷入紧张，在城市融资平台需要救援的时候，房地产市场将会再度勃发。”

　　银监会数据显示，截至2009年末，地方融资平台贷款余额为7.38万亿，如果贷款利率提升27个基点，多支付的利息约200亿元。一方面加息预期将增加地方融资平台的成本支出，另一方面，从4月份开始的房地产调控新政，也在制约着地方政府的财政收入。地方政府融资平台处于双面被夹击的困境。

　　7.38万亿元地方融资平台的债务，什么概念?占2009年GDP总值近20%——相当于中央财政未偿债务的规模，是地方政府2009年税收收入和非税收入(不包括土地出让收入)总和的两倍。

　　以2009年的土地销售收入来偿还这7.38万亿元债务，需要6年时间，以2008年的土地销售收入来偿还，需要13年时间，而且这还不包括债务利息。以上估算同时假定未来的土地出让收入将用于偿还当期债务。这意味着地方政府将不会有多余的资金用于基础设施建设，推进城市化所需资金如何获得?

　　这个时候，为地方政府寻求新的融资渠道显得尤为迫切。李稻葵在今年两会上给地方政府开辟一个融资渠道的提案可能是未来的方向。

　　“允许并鼓励地方政府通过对政策性住房的抵押来发地方债去资本市场进行融资，以政策性住房未来所获得的租金为后盾作为偿债手段。”在李稻葵看来，但是这种以出租为主、面向中等收入家庭的政策性住房，能够提供非常好的财政回报。此外，“老百姓有更多的人有房子住了，不管是政策性住房还是商品房要开发商，投资会上去，产业链上下游都将得到拉动。装修材料、家具、电器的消费也会上去，而不是现在这样买了房子空着里面什么也没有，这是虚假的泡沫性贡献。我相信这对整个国民经济的增长的贡献会更加实在。”

　　保障轨的前世今生

　　2007年11月，温家宝总理站在新加坡建屋发展局大厦三十二层，远眺组屋区，深受启发。这种学习也催生了“住房和城乡建设部”的诞生，这也被认为是政府重新介入居民基本住房保障领域的一个重大举措。首任住建部部长姜伟新不止一次地强调：“保障房和商品房是住房制度的两条腿，缺一不可。”

　　毫无疑问，中国房改的核心文件是1998年的23号文件，而23号文件的核心除了强调要取消福利分房制度之外，还要建立相应的住房供应体系，用廉租房等方式对低收入和住房困难家庭给以保障。就是按不同收入标准分别由市场化方式、政府补贴的方式和政府保障的方式分别解决住房问题，并且在取消福利分房的过度期间用经济适用住房的砖头补贴和房价高于四倍工资时的工资补贴方式实行双轨制。

　　到了2003年的建设部起草了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(简称18号文)，虽然强调了这三种供应体系的关系，尤其是逐步向市场化过渡中扩大了应用市场化方式解决住房问题的收入人群，强调了应配套的相应制度改革和保障制度的建立。但与此同时，18号文也开始把房地产业作为“促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展”的“国民经济的支柱产业”。

　　此外，18号文还把1998年房改时提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”修正为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应，提高其在市场供应中的比例”。当时，房地产商们闻听18号文内容后欣喜若狂、弹冠相庆。

　　正是从18号文起，住房的公共产品特性被削弱，中国房地产开始了疯狂的市场化之旅，房价开始飞速上涨，开发商凭借对房地产市场商品房开发和建房土地使用权的双重垄断，迅速成为一个暴富的群体。土地和房屋的商品化，令大量国有和民营的房地产企业拔地而起成为社会经济的主流，这个行业的财富集中度达到了令人吃惊的地步。

　　“总结这两个文件，共同点是都提到了保障性住房的建设，但是各级政府只注重了这两个文件中的市场化部分，而忽略了补贴，特别是廉租房保障体系的建立。”华远地产董事长任志强表示。

　　2003年之后，保障性住房停顿，但经过几年的房价飞涨，保障性住房作为一项民生工程，其重要性又凸现出来，并成为商品房之外的一项“救济措施”。

　　时至2007年8月1日，在6月的“国六条”之后，国务院通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(即24号文)，要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

　　越调越高的房价使“国六条”及其细则“90/70”政策备受质疑。24号文出台后，任志强以胜利者的口气在自己的博客里写道：“终于‘人民公敌’的主张变成了政府文件中的措施，政府开始下定决心为低收入家庭解决住房问题买单了。”在任志强看来：“穷人哭着喊着非要说降低(商品)房价，再低他也买不起!他必须要靠政府的补贴才能买，这是很简单的道理。”

　　怎样回到1998

　　但看上去星火燎原的保障房建设，实际状况却如“蜗牛”爬行。

　　尽管从2007年开始，在政府思路和政绩考核越来越倾向于更大比重加强保障住房。但时至今日，在全国范围内，保障性住房同样是口号大于实际。2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%;地方配套1183亿元，占70.6%。但2009年10月28日全国人大财经委员会发布调研报告却指出，2009年全国保障性住房建设进度缓慢，截至8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。目前在全国城镇的低保家庭中，各级政府已通过各种方式缓解住房困难的仅占7%左右;而在全国已开展廉租住房的城市，其覆盖面仅在1%左右。

　　即便如此，住房城乡建设部部长姜伟新在2009年度全国住房城乡建设工作会议上总结：“是保障性住房投资最多、建设规模最大的一年。”

　　究其原因要追溯到1994年分税制改革之后，地方财政约束变硬，出现财权向上集中、事权向下集中的现象，这使地方政府急于开辟财政收入来源。

　　1998年的房改将存量住房大规模向市场释放，房地产交易空前活跃，这使地方政府竞相卖地“经营城市”成为可能。

　　“发达地区的地方财政成为名副其实的土地财政。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英2005年在调查中发现，“一些地区土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占预算外收入的60%左右。”在这场土地盛宴中，商品住房因能给地方政府带来可观的收益，而得到市长们的追捧。

　　关于双轨制的讨论，更多的拷问的声音集中在“这是倒退，是要回到以前的福利分房时代。”

　　“双轨制的核心是商品房归市场，政策房归政府，两个轨道并行，并非是回到以前福利分房的时代。”李稻葵告诉记者。

　　浸淫房地产市场30年的北京房协委员蔡金水明确告诉记者，“房改是必要的，但1998年的房改政策到后期已经明显走偏，甚至完全背离初衷。”在蔡金水看来，争论在于房改越到后来，已经由1998年之前的完全政府保障走向了另一个极端，那就是“过度或完全市场化”。

　　在任志强看来，全社会都拥护加大保障性住房的建设，全世界都要求政府必须保障公民的居住权利，但首先要解决的是明确保障的对象和明确保障的方法。而不是满足大量借用保障性住房政策的名义而实现收入再分配的利益集团的欲望。尤其是应用立法的方式强制纳入各级人大监督的预算，将土地收益的合理比例部分投入于保障性住房的建设中。发达的城市尽管房价已高，但并不缺少建设保障性住房的资金，中央的补贴资金应明确的向非发达城市转移，恰恰不是向房价高的地区转移。而保障性住房的问责也恰恰不是上下级的关系，而应该是社会公开监督的、人大代表问责的关系。

　　理想双轨制和重构房地产格局

　　经济学家梁小民给企业家们讲课，他在黑板上写的第一条是：产权明晰;第二条才是市场经济。他认为：产权不明晰，市场经济无从谈起。

　　在中国的住房运动中，一直面临临着这样的尴尬局面：土地、住房是在公有制的基础上运行和建造的;政策每宏观调控一次房价就上涨一次，其实道理很简单，宏观调控一次，准入门槛就高一点，成本就增大一些，最后都用市场化的方式由住房者个体买单。

　　“住在中国的成本有很大一部分是制度性成本。”耶鲁大学金融学教授陈志武的观点是：在一个完全市场上，万事万物都可以金融化和证券化，从而充分参与流通。证券化是财富交流和变现的最好手段。但以国家主义为基础的经济学手段无法完成这种切换。因此在一个不完全的市场经济条件下，中国人的住房就变成了一个暂住70年的梦。

　　在摒弃一些诸如“福利分房”等不利因素之后的双轨制的必要性已不需要过多阐述。财政部财政科学研究所所长贾康描述了理想状态下的双轨制：从基本逻辑上讲，政府只要管好保障性住房，商品房的价格多高其实都没有关系，是由市场自身调节的问题，是高收入阶层在市场环境中自己解决怎么花钱的问题。在这个层面，政府要管的只是市场规则、公平竞争和税收。征收税金也在很大程度上是为了施加必要的再分配调节，实现良性循环:高收入者纳的税进了国库以后，财政做转移支付，更多地支持托底的廉租房和适租房建设，扶助低收入阶层，从这个角度讲，政府在托好低端保障、安居房的底的同时，本应该乐见高端交易者随行就市，房价越高，税越多，对整个社会再分配中筹得扶助低端的财力越有利。 向商品房市场征收的房产税用来补贴政策性住房市场，政府主导建设政策性住房。

　　“我国从来的政策制定和政策效应发挥作用的方式就是钟摆效应，不把一件事做到极端停不下来的。接下来，才会有新的游戏开始。”在万通董事局主席冯仑看来，过去这些年，政策选择的方向一直是在两个点上摇摆:一个点是把住宅定位成一个具有消费和投资双层功能的一个特殊商品，之所以定位在这部分，实际上是要把它作为经济增长的一个引擎和经济支柱产业;另一方面，确实住房具有另一个极端的特性，它是一个我们生活基本的需求，也具有一些保障和民生的特质。如果是这样一方面，那么就应该是另外一套政策。

　　“所以，政府这五六年就在这两边选，经济不好的时候就强调经济增长，经济开始好了，房价一高，就回到民生这个特性上这样的来回摇摆，与经济周期的发展有关。”冯仑说：“地产企业要以一个积极的状态来面对目前的局面。理解政府的一些政策出台的背景，也理解转型中的社会本身就是一个矛盾，有很多不确定因素。”

　　早在2008年开始，冯仑便已觉察到未来的房地产市场将会格局大变，全国房地产市场面临重新划分，整个市场将由70%的政策性住房和30%的商品房两部分构成。这好比原本统一的市场忽然一分为二了，一半打篮球，一半踢足球。”

　　冯仑分析认为，在未来的三七开市场里，房地产企业在忙着找位置，购房大军也在忙着找位置，“各就各位”之后，房地产市场将平稳发展。”