能源企业风险全景扫描与管控

　　文 《法人》特约撰稿 张巧巧

　　我国能源需求增长面临环境、消费、运输等多方面的约束。近期，国务院加快化解钢铁、水泥等耗煤行业的过剩产能，治理大气污染，削减燃煤量，直接制约煤炭需求增长;而国内煤炭产能继续集中释放、煤炭供应量快速增加，加上煤炭进口维持高位，竞争日益加剧。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新法将于明年1月1日施行。这部中国环境领域的“基本法”，完成了25年来的首次修订。新的环保法出台，将以严厉的处罚倒逼能源企业尽快改变产品结构和发展方式。

　　对于其他能源企业，煤炭产业市场化程度高，集中度低，面临政策风险、市场风险、投资风险大，对法律风险控制需求高。近十年来，随着市场化延伸对企业内在法律需求的不断提升，中煤集团法律工作已成为公司管理中的重要一环，是企业战略支撑及核心竞争力构成的重要方面。公司完成法律风险防范组织体系建立，将法律风险评估工作作为常态化管理，定期开展年度法律风险辨识、评估工作，及时更新法律风险事件库，对于评估出的年度重大法律风险事项，确定重大风险承受度、制定具体的风险管理策略和风险解决方案，保障已建立的常态化风险评估机制运行有效。

　　对照国家能源“十二五规划”和相关产业政策，能源企业未来将普遍面临“合规、安全、环保、经营”四项主要风险，本文以笔者所在企业风险管控经验为例，提出了对能源企业主要风险和相应解决措施进行解析。

　　合规风险防范管控

　　总体来看，合规风险表现形式和影响体现在两个方面：

　　一是前几年，国家产业指导政策与实际市场需求脱节，能源行业新建项目审批手续繁多，如煤炭行业的投资项目，各级政府项目审批涉及矿权、土地、安全、环评、生产、工商等，审批滞后导致企业新建投资项目核准、土地使用、环保评估等方面手续不完备，直接影响能源企业战略转型的实施。

　　二是一些建设项目未按照国家有关法律法规要求进行环境影响评价并办理相关手续，未全面落实环保“三同时”制度，导致未批先建或环保设施不能通过专项验收的问题;政府部门因环保问题对项目单位进行经济处罚，责令项目停止建设或运行甚至关停，增加投资成本。

　　从风险管理策略来看，企业合规风险属于企业能主动避免违规事件发生，并采取适当措施纠正已发生的违规事件。合规风险解决措施主要包括以下方面：

　　一是政府应减少审批环节和审批时间，真正将企业放在市场，企业也要严格按法律要求和市场规律办事。企业要跟踪国家和地方政府相关政策的变化，做好最新政策研究，提出法律意见，及时调整策略，以适应政府宏观调控和市场变化的需求。

　　二是加强与地方政府和相关主管部门沟通协调，加快完善投资项目的前期手续，尽快取得国家相应的核准、地区总体规划批复、环境影响评价。完成项目核准所需环评、水资源论证、土地等事项的评审、核准。

　　三是延伸法律参与项目的深度和广度，建立项目合规法律审查制度。由专业人员对投资项目进行合规风险的审查和后续评估，倡导主动发现和暴露合规风险隐患或问题，针对发现的问题及时改进，减少项目人员因合规意识薄弱造成不必要损失，避免任何类似违规事件的发生和纠正已发生的违规事件。

　　四是推进能源行业矿权等相关证照办理有关工作，加快用地手续报批和取水许可、节能评估办理工作。落实地方整合煤矿长期采矿许可证换证工作，推进采矿权转让、申办等工作。

　　五是建立合规风险评估机制。尽快建立健全和完善合规风险识别和评估体系子类别，借鉴国际先进经验，积极运用现代科技手段，建立健全覆盖所有业务的重大风险评估、监控和预警系统，重视早期预警，认真执行重大违约情况登记和风险提示制度。

　　六是完善投资项目、重大经济合同合法性审查工作，积极做好项目尽职调查工作，尽可能将项目风险遏制在合作前。加强对合同不当履行或不全面履行、交易对象资质资信不足、商业/交易模式不可行等合同履行跟踪管理。

　　安全风险防范管控

　　煤炭生产和建设过程中，瓦斯和水害防治等自然灾害压力极大，煤化工企业危险化学品生产各类储罐、压力管道重大危险源较多，能源企业面临的安全管理跨度和难度巨大。因发生安全事故，伤害员工人身安全和健康，损坏设备设施，造成巨大经济损失，由此给企业可能带来不利的社会影响，如处理不善可能引发声誉危机。

　　安全风险解决措施可以从三方面着手：

　　一是牢牢树立依法治安的企业理念。部分地方政府和煤矿企业没有牢固树立依法治安、依法治企的法制理念。近三十年来，全国人大常委会制定的和安全生产有关的法律有十几部之多。这些法律可分为三类：第一类是基本法律、综合性法，如《安全生产法》;第二类是单行法律、特别法，比如《矿山安全法》《职业病防治法》等;第三类是十多部相关法律。这些法律虽然不是专门解决安全生产问题，但是从某些角度某些章条也对安全生产问题做了一些规定。如国务院2011年颁布《安全生产“十二五”规划》，国家安全生产总局先后印发了煤矿安全生产等10个专项规划。

　　二是必须做到证照依法齐全，严禁无证照或者证照失效非法生产。按照相关的安全法规做到企业证照齐全，矿井必须依法取得采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、营业执照、矿长资格证和矿长安全资格证。

　　三是必须依法形成有效的约束激励机制。要依照国家相关安全法律法规的框架认真研究和制定安全发展规划,建立严密、完整、有序的安全管理控制体系,把安全责任严格落实到决策、执行、监督各个层面。

　　环保风险防范管控

　　为推动工业转型升级，促进工业绿色低碳发展，按照《国务院关于印发国家环保“十二五”规划的通知》要求，新建项目应建立与污染减排、淘汰落后产能衔接的审批机制，进一步加强高耗能和产能过剩行业项目管理。

　　目前，部分企业重生产、重效益、轻节能环保;源头把关不严，在兼并重组、新项目上马过程中，未将节能环保作为风险评估和尽职调查的重要内容，对建设项目节能环保管控不强，尚未建立内部审查评估机制;环保管理体系不健全、制度不完善，不能适应日益严格的节能环保政策要求。若发生较大以上环境污染事件和省级以上政府部门通报事件，可能发生区域建设项目限批的处罚，将制约集团可持续发展的能力，甚至产生严重的社会压力和政治压力。

　　刚刚出台的新《环境保护法》，提供了一系列足以改变现状、有针对性的执法利器。

　　一是新增“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。这意味着，非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，罚款越多。新法施行“按日计罚”之后，罚款数额上不封顶，将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。

　　二是新的《环境保护法》作为一部行政法律，规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。新法规定：对情节严重的环境违法行为适用行政拘留;对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任。

　　三是新《环境保护法》规定领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况，将会“引咎辞职”;面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将“引咎辞职”。

　　四是新《环境保护法》将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度规定：“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

　　面对更加严厉的环境风险责任，企业应从下述四个方面防控法律风险：

　　一是依照《环境保护法》做好项目建设和生产过程中的基础性工作。保证建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。保证企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，还要遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。按照国家有关规定缴纳排污费。排污费应当全部专项用于环境污染防治，不得截留、挤占或者挪作他用。

　　二是依照《环境保护法》对建设项目环保手续欠缺问题进行重新梳理，按照项目能耗和污染排放程度进行分类，提高资源利用效率为目标，延伸煤炭下游产业，将煤就地转化，大力发展资源综合利用的循环经济产业。

　　三是依照《环境保护法》《突发事件应对法》的相关规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。制定突发环境事件应急预案，报环境保护主管部门和有关部门备案。在发生或者可能发生突发环境事件时，企业事业单位应当立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向环境保护主管部门和有关部门报告。

　　四是充分利用现有激励政策，争取国家在财政、税收、金融等方面对于节能减排、节能环保产业发展的激励政策。加强对国家节能环保政策的研究利用，加强与政府部门的沟通，及时调整企业节能环保有关规章制度及标准。

　　经营风险防范管控

　　能源企业还面临着各种经营风险，主要有产品产业结构单一风险、市场竞争风险、建设项目管理风险和劳动用工风险等。

　　(一)产品产业结构单一风险

　　产品产业结构单一风险和产业链延伸面临诸多挑战，主要表现在能源企业的产品和产业构成及各产品、产业之间的联系和比例关系不合理，导致企业主业结构单一，应对市场风险能力不足。

　　为此，企业应根据国家政策导向、行业发展趋势，合理规划企业产业和产品结构战略布局，坚持走上下游一体化的循环经济之路。煤炭企业要以加强煤炭资源整合为重点,大力推进发展方式转变, 加强跨行业、跨区域、跨所有制合作,努力向煤电路港一体化发展，增强企业可持续发展能力。

　　(二)市场竞争风险

　　市场竞争风险主要表现如下：在市场供大于求的情况下，市场价格迅速下跌，致使企业的现金流紧张，应收账款的不利风险加大;持续的恶性竞争，会使企业的利润率持续下降，以致无法实现既定的利润目标等。另外，由于政府在项目的审批效率方面的问题，有可能造成项目建设工期和市场波动周期的脱节，对企业的经营造成巨大的被动。

　　为防控市场竞争风险，企业应注意三方面内容：一是以开发主体资格建设国家规划矿区，建设大型煤电化基地，推进与下游企业的战略合作，提高煤炭产品在集团内部的转化比例，扩大内部市场消费规模;二是以市场和客户需求为导向，持续优化商业模式和产品结构，不断提高企业和产品的市场竞争力;三是严格设计和审核合同条款条件，有效应对市场竞争风险对交易主体、交易内容、交易模式的影响，加强交易合同履行跟踪、指导和管控，强化应收账款清收和付款条件的科学设置，加强逾期应收账款的法律介入，确保合同款项及时回收。

　　(三)建设项目管理风险

　　建设项目管理风险的主要表现是：建设项目进度滞后，不能按期竣工，不能按初步设计的要求及工程总体网络计划安排施工，致使工程达不到初步设计的投资效益，增加企业融资成本和建设投资;过于强调项目建设进度，初步设计概算、施工图纸预算还未确定、合同未签署，即先开工建设，导致项目建设实际投资超概算，增加了企业项目建设投资。

　　解决此类风险应从两处着眼，首先要合理设计项目方案，准确编制项目施工概预算，为项目建设和管理提供坚实基础;健全项目管理体系，完善建设项目管理制度和流程，形成基建、财务、技术和法律等相关部门有效联动的项目管理机制，全面防范项目建设风险。

　　其次，强化建设项目招投标的法律提前介入，严格审查投标主体的资格、能力等条件，审核招投标文件的合法合规性，提前对招投标涉及的合同文本进行预审，前移法律风险防范节点。建立健全建设项目合同管理制度和流程，明晰业主和承包商的工作界面和职责划分，确保实现建设项目“四大控制”目标。

　　(四)劳动用工管理风险

　　此类风险主要表现：煤矿等传统能源企业使用大量农民工及劳务派遣工，因用工方式和劳动合同签署不规范，历史遗留问题引发的劳动争议或群体性上访事件，给企业带来经济损失和社会声誉负面影响。

　　防控劳动用工管理风险，有三方面工作应予加强：

　　(1)加强规范和监控临时性用工管理，及时修订和完善企业内部临时用工的管理制度，及时清理整顿内部不合规的临时用工，严格限制劳务派遣用工比例，从源头上降低用工风险。加强对劳务外包人员的管理，将外包人员、劳务派遣人员和其他从业人员纳入常规管理。

　　(2)严格遵循法律规定，规范劳工用工管理。重视劳动合同的管理，及时完善劳动合同文本、依法加强劳动合同的签订和续订的管理;与核心人员签订竞业竞争限制协议，明确双方权益和责任，保证竞业限制的有效实施;严格遵守规章制度的告知和公示程序，建立完善的制度公示办法。

　　(3)加强劳动用工管理的法律部门参与力度，严格对劳动合同管理制度和劳动合同文本进行法律审核，强化劳动合同纠纷的法律管控，有效防范劳动用工法律风险。

　　(作者系中国中煤能源集团公司法律事务部总经理)