中国反垄断执法脚步加快 密集将成常态

　　8月13日，湖北省物价局在一场名为“规范汽车销售中的价格行为提醒告诫会”上，通报了武汉4家宝马4S店协商统一收取PDI检测(即汽车出厂前检测)费用的违法行为，并对4家宝马经销商给予了总金额162.67万元的罚款。

　　162.67万元的罚款，意味着相关执法机构对汽车行业的反垄断调查已经进入到处罚阶段。与此同时，质疑的声音也出现在媒体上。有媒体报道称，中国欧盟商会认为，中国使用强硬的手段对待外企，似乎有不公平的嫌疑。

　　今天上午，商务部新闻发言人沈丹阳在发布会上回应说，查处垄断行为是国际通行的做法，《中华人民共和国反垄断法》(以下简称反垄断法)实施6年来，接受反垄断调查的企业既有中国本土企业，也有外国企业。在反垄断法面前，所有企业一律平等，不存在排外情况。

　　据了解，除了汽车行业，有关执法机构对微软和高通两家公司的调查仍在进行中。为何近期执法机构会频频查处反垄断案件?有专家认为，近期集中出现的反垄断案件调查，既有其偶然性，也有必然性。在反垄断调查风暴刮过之后，对待外资品牌要从过去的“超国民待遇”走向“公平竞争”的常态。

　　被调查企业可能涉嫌哪些垄断行为

　　有报道称，8月4日，国家发改委反垄断调查小组“突降”奔驰公司上海办事处，调取了电脑里的数据资料，并约谈多名高管。随后，奥迪、克莱斯勒等品牌所属企业也被爆出正在接受反垄断调查。

　　8月6日，国家发改委秘书长李朴民介绍说，该部门对汽车及配件的调查始于2011年年底。在广泛征求相关企业、行业协会、专家和律师意见后，国家发改委对严重违反反垄断法的一些汽车整车、零配件生产企业和经销商进行了调查，并将根据违法情况依法作出处理，目的就是维护汽车市场的竞争秩序，保护消费者合法权益。

　　就在调查结果将公布时，一些涉事企业用下调价格等行动做出“回应”：梅赛德斯-奔驰汽车销售有限公司在7月1日下调售后维修保养价格后，又宣布从9月1日起调整部分维修配件的价格，平均降幅达15%;奥迪在早前下调了原装备件价格、大幅降低“零整比”之后，又在8月13日认可确有违规行为。

　　一汽大众汽车有限公司总经理张丕杰表示，该公司已采取措施，停止了违规做法。公司将诚恳接受国家相关部门对此事的处理，并进一步加强对区域销售服务业务的规范和管理，杜绝类似事件再次发生。

　　大成律师事务所律师邓志松向记者剖析了近期一系列反垄断案件的特征。他说，从反垄断法中规定的四类垄断行为——垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除、限制竞争来看，近期涉及反垄断调查的外资企业——微软、高通、奔驰和奥迪等，主要有使用垄断协议和滥用市场支配地位之嫌。其中，如微软、高通涉嫌滥用市场支配地位，而汽车企业则两类均占。

　　根据反垄断法中对违法企业所要承担的法律责任的规定，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。

　　“企业的做法是为了争取得到宽大处理。”邓志松表示，反垄断执法机构在确定罚款数额时，具体的处罚情况还要看各企业违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。

　　在他看来，与以往的反垄断调查案件相比，汽车业反垄断调查的过程之所以复杂漫长，是因为其牵扯到的产业链条上的环节太多，不仅有厂商、经销商，还有12家生产零配件的日企。

　　“虽然涉事环节较多，但对于涉嫌垄断协议的调查，只要拿到协议文件等确凿的证据并发现企业严重限制相关市场的竞争，造成消费者利益受损，企业就几乎没有可抗辩的空间。从以往的案件处罚情况看，垄断协议中同行间的横向垄断协议，处罚最严重，12家生产零配件的厂家就涉嫌横向垄断协议。”邓志松进一步指出，对于涉嫌滥用市场支配地位的企业来说，根据合理原则，即使从事垄断行为，也要看其垄断行为是否有合理正当的理由。

　　邓志松表示，相比汽车行业，在违法行为的定性上，对微软、高通两大公司的定性并不简单。“被调查企业可以提出证据进行抗辩，反垄断执法机构要做出综合的判断，判断其抗辩是否有理。”

　　记者近日向微软公司询问其被调查事宜时，微软公司回应说，该企业严格遵守中国相关法律，严肃对待国家工商总局提出的相关问题。

　　反垄断执法未来会更加频繁

　　2008年8月1日，反垄断法正式实施，为何在该法实施的第6个年头，出现多个行业同时被反垄断执法机构调查的情况?

　　清华大学法学院副教授张晨颖认为，执法机构对多家企业的反垄断调查事件有先有后，有的从数年前就开始，只是公布调查的时间集中在一起，给外界的感觉是大量密集，这其实有一定的偶然性。2008年以前，我国也对涉嫌垄断的市场行为进行过调查，只不过那时依据的是《价格法》和《反不正当竞争法》。

　　“我国的反垄断执法正处在6年以来的高峰期，因为反垄断法的使用涉及许多专业性问题，复杂程度高。从执法来说，必然有一个探索成熟的过程，无论是执法人员的经验，还是对垄断行为的发现、调查都是一个渐进的过程。”邓志松认为，在接下来的5~10年里，反垄断执法的脚步会进一步加快，执法越来越频繁、密集将成为常态。与之同步的是，企业和消费者会对反垄断法越来越熟知，更加懂得保护自己的合法利益。

　　此次密集调查引发的争议，在中国政法大学国际法学院副教授戴龙看来可以理解。他说，从发达国家的执法情况看，反垄断机构被赋予了一定的自由裁量权，由于各国反垄断法的规定并不完全相同，执法理念、执法机构的差异，往往会导致对同样的违法行为做出不同的价值判断，甚至会出现不同程度的处罚，从而引发争议，这种现象在国际上也十分常见。

　　“对跨国企业的反垄断调查并不意味着是向外企‘开火’”，商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部副主任白明表示，汽车行业垄断行为的关联性高，并不是一家企业存在问题，集中统一调查处罚也是为了提高执法效率，但以后有不合理的市场行为零星出现时，执法机构还是要尽早处理。

　　“在反垄断执法中，无论是内资企业还是外资企业，我们都是用一把尺子来衡量，那就是要严格依照法规的要求。有声音认为我们偏袒国有企业，对外资企业苛刻，但如果翻看过去的案例，就能清晰地找到我们对本国白酒行业、通信行业以及烟草行业都进行过反垄断调查。”白明说。

　　8月13日，国家工商总局发布了对两起反垄断典型案例的处理结果，分别为授权内蒙古自治区工商局查处的内蒙古自治区赤峰市中心城区烟花爆竹批发企业实施垄断行为案和内蒙古自治区烟草公司赤峰市分公司涉嫌滥用市场支配地位案，并依法对两家企业做出了经济处罚。

　　“所有的企业都在一个大池子里，都要遵守同样的市场规则。” 在白明看来，我国反垄断三大执法机构——商务部、国家发改委和国家工商总局好比反垄断的“三驾马车”，正在用反垄断法把外资企业和内资企业拉回到同一条起跑线上。

　　“实施反垄断并不意味着我们挤压外资在华的发展空间，但像以前那样给予外企‘超国民待遇’的情况确实需要扭转了。”在白明看来，洋品牌获得市场溢价本无可厚非，但靠垄断获得超额溢价，间接让其他企业进行非正常折价，并不是公平竞争的体现。

　　“公平既是对洋品牌的保护，也是对民族品牌的保护。让公平竞争成为一种常态，无论外资、内资都要受到约束，进一步规范市场，形成更公平的竞争环境。”白明说。

　　白明认为，此次反垄断风暴过后，一些行业的市场格局势必会产生变化和调整，但会是健康良性的变化。“一些企业应通过提高质量、服务和技术等重新确立市场地位，而非垄断。”

　　“市场上，政府只是一个裁判员，不吹爱国哨，谁涉嫌违规就调查谁。”白明指出，未来，市场集中度高且容易限制竞争的产业以及上下游一体化程度较高的产业也应该是反垄断调查的重点，如生产部分关键零部件、原材料、专利产品、专用设备的企业。

　　在戴龙看来，维护市场公平交易的经济秩序需要靠法律，但法律并不是唯一的手段。他说，从西方国家的经验看，除了反垄断法外，“国有企业民营化、对垄断企业价格放开以及导入竞争”等改革都是维护市场竞争秩序的有效措施。

　　戴龙说，我国现在正推进一系列改革，如简政放权、行政垄断行业的价格放开等，这些改革对促进我国市场公平交易有着深远的意义。

　　反垄断法还需要不断完善

　　在学界，反垄断法常被比喻为“经济宪法”，但戴龙等学者认为，我国当前并不适合确立反垄断法的“经济宪法”地位。戴龙说，从发展水平来看，我国目前的市场经济还不算发达，很大程度上还处于过渡转型时期，制度建设和法治水平还有待提高，完全把反垄断法确立为我国的“经济宪法”，无论是从理论层面还是从实践层面都还不成熟。

　　戴龙强调，这并非否定反垄断法的作用，反垄断法在我国市场经济中的作用会逐渐提升，最后达到非常重要地位。

　　他认为，我国反垄断法的出生时间较晚，无论从法律的内容还是执法机构的设置上都呈现出“年轻化”的状态，作为打击市场垄断行为的法律准绳，提高反垄断的执法效率和完善法律内容更为迫切。

　　戴龙告诉记者，反垄断法在立法时就存在很多妥协或遗憾，实施6年来，许多专家都认为应对一些内容进行细化和修改。

　　首先是对执法机构的调整。目前，我国反垄断执法机构中商务部负责经营者集中监管，国家发改委负责价格垄断监管，工商总局则负责滥用市场支配地位监管，三个机构各司其职。在戴龙看来，对反垄断执法机构的设置有着本国国情特点，但从理论上和发达国家的实际经验来看，一个统一的反垄断执法机构在执法效率、标准和节约执法成本方面都会优于目前这种形式。

　　“在反垄断法没颁布之前，我国商务部、发改委和工商总局分别负责‘企业并购审查’、‘市场价格’和‘反不正当竞争’的执法监督。最终选择针对既有的执法现状，特设了一个反垄断委员会，从法律上给反垄断委员会定义的职能是指导、组织、协调三家反垄断执法机构的执法，但这种架构不适合长久存在。”戴龙告诉中国青年报记者。

　　戴龙认为，除了执法机构的执法职能需要提升与重新协调外，在实体法方面也存在一些缺点。

　　就反垄断法的第二章“垄断协议”的第十三条、第十四条同第十五条的关系来说，第十三条和第十四条对于禁止的垄断协议的规定本身没有不合理之处，这些协议行为在西方国家早被看做是恶性违法的垄断行为，是无需经过缜密调查就可以即刻定性为违法。但由于我国反垄断法在第十五条中规定了七点不适用情况，就使得这些行为都需要经过复杂的调查取证，自然会降低中国反垄断机构的执法效率。

　　“反垄断法的第十五条规定了很多的豁免理由，这些理由太过宽泛灵活，实际上是增大了反垄断执法机构的自由裁量权，会导致反垄断执法的不确定性。”戴龙希望在反垄断调查越来越频繁的将来，法律的修订要尽快走在前面。