刘春泉：航班时刻资源分配要兼顾效率与公平

　　航班起降时刻，在京沪穗深等热门机场是稀缺的公共资源，每天从早到晚的不同时间段的航班时刻，对航空公司又有显著的商业价值差异，比如早上出发的航班可能因为很多乘客都起不来床，票价一般相对便宜些，而9点、10点这样的航班，出发时间不太早，京沪线能到达赶上午饭，适合出行，所以购票人多，票价一般就很高。多年来这些热门机场的航班时刻资源分配是一个香饽饽，民航系统与此相关的反腐败压力一直颇大。

　　民航局近日宣布从浦东和广州机场开始对民航时刻市场化分配，这种市场化分配的尝试当然符合国家确定的让市场在资源配置中起基础性作用的大方向。就像上海的车牌拍卖，在没有更好的办法之前，也许经济手段调节就是相对较为公平合理的市场化调节手段。

　　但必须要警惕的是，时刻资源分配不能简单以价格高低来拍卖了事。

　　我国的土地实行招拍挂制度后，在很长世间内只注重了土地的价格因素，却忽视了土地也是老百姓的居住基本需求的房屋的基础性条件，由此造成了目前土地和房价居高不下，地方政府对土地财政过度依赖。现在不少地方政府开始意识到这个问题，在土地拍卖时附加一些条件，不再唯价格论，就是较好的纠错之举。

　　上海的私车额度拍卖，也就是通常所谓的车牌拍卖，这两年注意到了车牌价格过快上涨可能导致的负面影响，目前对价格采取技术性的限制措施，实践证明比较有效地防止了车牌拍卖价格的过快上涨。笔者认为这种干预是有必要，也是正确的。是公共管理对于市场运行中出现瑕疵与不理性行为时的必要干预。

　　在航班时刻分配这个问题上，目前民航局的方案分为两部分，一半是国内航班通过市场化竞争拍卖，具体怎么设置科学的拍卖操作规则，可能需要好好研究；另一半是国际航班的航班时刻分配，牵涉到对等原则和国际之间航权谈判等问题，目前仍是行政主导分配，具体做法似乎也应考虑进一步研究改进，未来大方向应该也是以市场化为主。

　　市场化意味着稀缺时刻资源需要拍卖，那么拍卖是不是可以预防腐败呢？我国一些领域的实践表明，答案是不一定。

　　拍卖本是一套有效的程序，可以保证公平竞争，但任何事物都无法脱离大环境。从招投标的条件设置到评标议标，甚至评选专家的选取等，现实中都不乏被操纵的空间。从我国的建筑工程、房地产等腐败高发领域来看，根据招投标法和拍卖法等国家强制性的规定，很多项目形式上都是走了招投标等法定程序的，但这些程序没有发挥应有的作用，腐败依然存在。很多大企业，明明存在严重的高管裙带关系利益输送，但表面上你若审计查文件是看不出来的。他们是如何在法律的规定面前，通过形式上合法的程序实现自己的腐败企图的，值得我们反思，值得监察部门研究，以完善相关的规则。

　　民航时刻拍卖还有一个问题，那就是时刻作为一种公共资源拍卖的话，其法律上的权利属性到底是什么?

　　这个问题目前似乎并没很好地解决。在我国民法上，一般财产权有物权、债权、股权和知识产权四大权利，在物权法中，明文规定了无线电频谱资源归国家所有。航班时刻资源是否属于物权？至少在物权法上是没有明文规定的。

　　其实，在大城市的大型长途汽车站，时刻也是稀缺资源，不同的线路运营司机或企业，拿到后也对经济效益有显著影响，只不过不如民航那么显著罢了。高铁由于目前是国家铁路总公司一家经营，这个问题不明显，但如果是不同铁路企业竞争，热门车站的时刻资源也会奇货可居。在电信领域，工信部通过规章形式对电信码号资源分配和收费进行了立法规范，一些地方政府也通过政府规章或地方立法的形式，对户外广告阵地资源进行有偿拍卖。如果说户外广告阵地还可以用物权法关于土地、道路等公共资源所有权归国家来解释的话，电信码号和航班时刻资源的收费和拍卖在物权法上找不到依据，相关部门规章没有上位法依据。这个问题怎么解决，需要学术界进一步研究。

　　一方面是航班时刻资源稀缺，另外一方面是航班延误、投诉等突出，笔者建议民航部门在制定航线拍卖规则时，应将飞行安全、航班正点率考核、消费者投诉等因素考虑进去。总之希望通过制度设计，让优质资源流向尊重消费权益和高效率企业。