探秘 《证券法》 修订三大路径

　　受访的监管者、学者均认为，现行《证券法》对相关市场主体的规范明显滞后于实际形势的发展。以美国的证券法为例，从1933年出台到现在，大概修改了40多次，平均下来每两年就得修改一次。而中国从1998年《证券法》出台至今，只在2005年进行过一次修改。

　　根据十八届三中全会的决定，新股发行要从核准制向注册制转变，这意味着现行的法律条文要进行改动。

　　曾任1998年《证券法》起草组副组长的北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐接受《中国经济周刊》独家专访时表示，由分业监管转向功能监管涉及的金融监管体制改革、加强投资者保护涉及的法律条文细化、由核准制向注册制改革涉及的角色定位，希望会是这一轮《证券法》修订的方向。

　　而曹凤岐提到的上述修法方向，也被近期中国证监会主席肖钢和接受《中国经济周刊》专访的吴晓灵等参与《证券法》修订的相关人士在热议本次修法路径时屡屡提及。

　　然而修法并不是一件简单的事情，肖钢在去年第四届“上证法治论坛”上坦言，进入修法的过程以后，就是进入了一个各方利益博弈的过程。中国人民大学法学教授叶林告诉《中国经济周刊》，《证券法》的修订，必然面临着不同监管部门之间监管权力的分配问题。如果改革的幅度过大，面临的部门之间博弈的阻力也会较大。

　　同一个金融，同一个监管

　　本次《证券法》修订起草组组长——吴晓灵透露，此次修订要大幅度提高资本市场违法违规的处罚标准，增大犯罪成本。

　　现行《证券法》对证券定义的范围太窄，希望这次修改能够扩展证券的范围。

　　——吴晓灵

　　以余额宝举例，证监会认为它涉及货币基金以及基金的销售，需要证监会来监管，但银监会认为余额宝最终募集的资金大部分用于银行间市场，也想管。

　　——曹凤岐

　　现行《证券法》的第六条明确写着：“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”

　　虽然这一表述较1998年出台的《证券法》多了“国家另有规定的除外”，但仍然划定了金融行业分业监管的框架。但随着类似光大、安邦等金融控股集团的出现，金融企业混业经营越来越普遍，这样的法律规定似乎已经很难满足监管需求。

　　分业监管滋生监管套利和风险

　　曹凤岐回忆1998年《证券法》的出台时，仍对《证券法》中有关分业监管的表述感到遗憾。

　　当时作为起草组副组长，曹凤岐认为《证券法》中不应该对分业监管作出规定。他认为原因有三：一是《证券法》只是资本市场领域的法律，没有权利规定银行、保险等分业经营;二是银行业需要综合经营，甚至从事承担证券产品通道的业务，因此在这方面不应该规定得太死;三是不利于国外已经实行混业经营的金融公司到中国来开展业务。

　　在最终落定时，决策层考虑到中国证券市场发展时间不长，而且担心银行利用自有资金购买证券、证券公司挪用客户保证金等，所以将分业经营的要求写入《证券法》。之后按分业监管框架，保监会和银监会分别监管保险业和银行业。

　　但随后，金融业混业经营的趋势愈加明显，在2005年进行《证券法》修订时，学界关于取消分业监管的呼声较高。作为当时那次《证券法》修订专家顾问委员会的委员，曹凤岐回忆道，当时一些单位表示反对，认为根据分业监管已经形成了“一行三会”(央行、证监会、银监会、保监会)的局面，如果将分业监管取消，这些机构将面临调整。

　　“所以，在2005年修订时，没有将这一条取消。但在后面加上了‘国家另有规定的除外’这样的表述，为一些机构的混业经营开了口子。”曹凤岐说。

　　“这种监管框架，面临最突出的问题就是监管套利。”叶林告诉《中国经济周刊》记者。叶林举例说，银行和证券公司发行同一类型的理财产品，但前者只需要银监会的备案，后者需要证监会的审批。“同样的产品，银监会系统的监管强度要弱于证监会系统。”叶林说，这造成了市场主体的不平等，同时较弱的监管也会滋生一定的风险。

　　曹凤岐以余额宝举例，证监会认为它涉及货币基金以及基金的销售，需要证监会来监管，但银监会认为余额宝最终募集的资金大部分用于银行间市场，也想管。

　　“当各个部门对一个新生事物的监管产生交叉或分歧时，就容易产生监管混乱、监管真空和监管套利，最终产生风险。”曹凤岐表示。

　　金融商品法

　　PK金融监督管理委员会

　　资本市场监管由分业监管转向功能监管已经成为学界的共识，目前的问题是我们究竟需要怎样的功能监管?

　　学界普遍认为功能监管，其核心是对金融投资业、金融投资商品、金融消费者根据经济实质和金融功能进行监管，只要金融功能相同就适用同一个标准和规则，对同一金融功能的金融消费者适用统一的投资者保护制度。

　　吴晓灵就此表示，现行《证券法》对证券定义的范围太窄，希望这次修改能够扩展证券的范围。

　　全国人大代表、证监会上市一部主任欧阳泽华亦在今年全国两会期间提出希望修订后的《证券法》进一步明确规范各主体的行为，成为一个市场统一的监管法。他认为，证券的定义，其实不限于证监会所管辖的范围，它是一个大的资本概念。

　　叶林认为，吴晓灵的思路是扩大证券品种，在时机成熟时《证券法》应与金融商品法并轨。所谓金融商品法，是指包括针对银行、证券、保险等各类金融商品进行监管的法律。“等把证券范围放到足够大的时候，就一定是金融商品的概念了。”叶林说。

　　叶林认为以金融商品为载体的功能监管是未来的一个方向。日本、韩国以及英国等，它们证券法的走向就是以功能监管为核心，对广义上的证券进行监管，比如日本就有所谓的金融商品交易法。

　　在功能监管中，只需监管好两端，一端是对金融商品审慎监管牌照，使金融商品提供方行为规范;另一端是保护投资者利益;中间地带则充分发挥金融机构的自主创新。“因为金融产品及衍生品的复杂性，只能用这种功能监管的方式使监管标准统一，防范监管套利。”叶林说。

　　相对于上述通过扩大证券外延的方式转向功能监管，曹凤岐更倾向于通过金融监管体制改革的方式解决分业监管滋生的问题。

　　曹凤岐提出将现行的“一行三会”架构改革为“一行一会”，即中国人民银行和中国金融监督管理委员会。

　　中国人民银行除了发行货币之外还有管理货币市场和外汇市场的功能。曹凤岐建议，将银监会、保监会、证监会合并成中国金融监督管理委员会，“三会”在中国金融监督管理委员会下分别管理银行、证券、保险业的控股公司，根据控股公司的功能进行管理。总的监管方针由中国金融监督管理委员会来管理，国务院委派更高级别的领导任职中国金融监督管理委员会。