中国城市群：东部参与国际竞争 中西部发展换挡提速

 　　日前，《国家新型城镇化规划2014-2020年》(下称《规划》)的发布给城镇化发展道路指明了大方向。而《规划》的亮点在于强化城市群建设，增强中心城市的辐射带动作用和推动区域一体化建设。

　　这份纲领性的权威文件提出了“优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，促进各类城市协调发展”，那么这将给我国城市发展带来哪些机遇?

　　东部城市群以建设世界级城市群为目标

　　《规划》中指出，根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力，优化城镇化空间布局和城镇规模结构，在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上城市群和节点城市为依托，其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

　　《规划》把京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群看成我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区。提出要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。科学定位各城市功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。依托河流、湖泊、山峦等自然地理格局建设区域生态网络。

　　国家发改委副主任徐宪平在《规划》新闻发布会上表示，强调优化布局，就是要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。我国东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但现在面临的生态环境压力和国际竞争压力在加大，需要调整优化转型升级。

　　他表示，这三大城市群面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。东部地区其他城市群，要根据区域主体功能定位，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，壮大先进装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推进海洋经济发展;充分发挥区位优势，全面提高开放水平，集聚创新要素，增强创新能力，提升国际竞争力;统筹区域、城乡基础设施网络和信息网络建设，深化城市间分工协作和功能互补，加快一体化发展。

　　经济学家张平也指出，根据《规划》，目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。张平表示，根据国外的经验，城镇化率一般在30%-50%，是经济高速发展期;50%-70%为平稳发展期。我国东部城镇化率已超过60%，而中西部仍处在30%-50%的区间，表明东部已经是平稳发展期，中西部地区仍处于经济高速发展期。

　　中西部城市群承接沿海地区产业转移

　　虽然对中西部大部分地区而言，今后相当长的一段时期内，城镇化仍将是其经济增长的一个重要推动力，不过相对于东部城镇化的高速发展，中西部城镇化则远远落后。东部以长三角和珠三角为代表已经形成中心城市向周围辐射的城市圈，中西部部分城市雏形才刚刚形成。

　　对此，《规划》指出中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，依托优势资源发展特色产业，加快新型工业化进程，壮大现代产业体系，完善基础设施网络，健全功能完备、布局合理的城镇体系，强化城市分工合作，提升中心城市辐射带动能力，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。

　　张平表示，中西部欠发达地区可以通过人口聚集、生产要素聚集等来提高劳动生产率，促进经济增长。要考虑自身的产业基础和工业基础，清楚地认识到在现有产业的基础上能够嫁接沿海城市的哪些产业。现阶段中西部落后地区以投资为导向的经济发展模式具有一定的合理性，以城市群带动城镇化发展，有利于促使区域经济发展空间更为协调一体，通过适度聚集，推进区域城市群内城市之间的内在联系与分工协作，以便更好地带动产业有机融合、区域经济更加有序地协调发展。

　　《规划》也指出，中部地区是我国重要的粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区。培育发展中西部地区城市群，必须严格保护耕地特别是基本农田，严格保护水资源，严格控制城市边界无序扩张，严格控制污染物排放，切实加强生态保护和环境治理，彻底改变粗放低效的发展模式，确保流域生态安全和粮食生产安全。

　　据了解，2014年各省份的政府工作报告，均把城镇化作为重要的章节来论述，尤其是中西部省份，大多提出了具有地域特色的城镇化发展战略。比如，山西支持太原率先发展，以形成太原城市群;内蒙古推进呼包鄂城市群建设，实现并联式、组团式发展。有的省份强调发展县域经济。比如，云南计划重点支持一批县城做大做强，抓好210个特色小镇建设，促进产业与城镇深度融合;贵州重视在县城和小城镇通过产业发展集聚人口，为返乡农民工就近就业、就地创业、安居乐业创造条件;陕西计划建好43个重点县城、35个省级重点示范镇和31个文化旅游名镇，吸引农村居民就地城镇化。

　　人口、资源东密西疏“城市病”问题待解

　　国家在大力发展城镇化的同时，也不能忽视目前存在的问题。从城市结构和规模来说，北、上、广、深四个一线城市和部分二线核心城市的人口规模已经相当庞大，城市开发强度已经趋于饱和，“城市病”问题日益凸显。

　　张平指出，现在有的大城市无序发展，小城市和中心城镇扩张但留不住人，有城无市;大城市人满为患，压得人喘不过气来，而小城市、郊区及周边农村由于缺乏优质的公共资源，无法分解大城市的人口压力。地域上，呈现明显的东密西疏阶梯状分布，大中城市主要集中在东部沿海省份，中西部地区城市相对稀少。

　　张平解释说，由于大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，是社会化大生产的高密度载体，产业规模大，现代化程度高，吸纳就业人口量大，人的价值相对容易实现，所以吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂拥而来。加之一些城市布局结构不合理，相邻城市之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标，存在一定的盲目性和无序发展趋势。

　　在张平看来，部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，酿成不同程度地人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等“城市病”。然而在小城市和中心镇的发展上则呈现出另外一种状态，由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，人们就业难，生活不便，文化精神生活难以满足需要，人的价值很难得以实现，所以这些地方没有多大的吸引力，也就留不住人才。近年来，虽然不少地方政府花了很大力气，征用农民土地，拉大了城镇框架，建了不少楼房，但因缺少产业支撑，人气不足，出现了有城无市，城镇人口增加速度大大滞后于城镇面积增加速度的现象。

　　对此，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，此前政府工作报告中指出要引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，是出于当前西部人口向东部大城市转移，东部大城市人口密度过大导致区域经济发展不平衡等原因，实现起来也很有挑战性。要防止出现政府千方百计让人口向西转移，可人口还按照市场规律选择向大城市集中的问题出现。

　　他表示，要解决1亿人在中西部地区就近城镇化不能单纯依靠基础设施、产业聚集建设，还要有配套生活公共服务等才能吸引年轻农民工。年轻农民工进城不仅仅是为了打工，而是为了生活。因此，在推进西部城镇化的过程中，不能够只解决基础设施的问题，还必须要有相关文化、生活配套。

　　东部拓展大都市区辐射范围西部形成均衡城市化

　　那么怎样才能解决大城市无序发展，小城市和中心镇无人气发展等问题，使大中小城市和中心镇协调发展，合理布局，顺利实现我国城市化目标呢?

　　徐宪平表示，一些特大城市人口规模与综合承载能力的矛盾在加剧，需要进行有效调控。《规划》提出，要通过加强综合交通网络和信息网络的连接，加强产业和公共资源布局的引导，适当疏散转移特大城市的经济功能和其他功能，增强城市群内中小城市和小城镇集聚经济、人口的能力。在发挥中心城市辐射带动作用的同时，要加快中小城市的发展，有重点地发展小城镇。

　　张平则指出，东部沿海城市要在战略上构建大都市区规划，由此在城市更新、连接和拓展期间形成巨大的投资需求。打造世界级的大都市，需要在交通、住房等基础设施上进行城市更新、改造和完善，在教育、医疗、养老等公共服务上提供保障。同时，需要拓展大都市区的辐射范围，加快布局与周边中小城镇之间的蛛网式连接，形成“东部沿海大都市连绵带”。东部沿海城市的基建投资仍有想象的空间。

　　在张平看来，中西部地区则要在继续推进工业化的同时，形成均衡城市化。“2000年以后，中西部城市化、工业化开始高速发展。一方面，人为造城，使得人口集聚低，空城、鬼城频频出现。另一方面，新建大量的工业园区有名无实、产业空洞。基于此，中西部要在综合考虑自然环境、资源禀赋、工业基础、人口条件等因素的优劣势后，对未来城镇化发展进行定位。”他说。

　　张平指出，内需将拉动中西部地区工业化，形成多中心的产业城市圈。外需疲弱和物流高成本都会造成中西部地区无法复制沿海地区以世界市场为背景的经济增长模式，内需成为中西部地区工业化的动力所在。“比如，成都、重庆可以承接转移东部沿海部分产业，山西湖南可以以能源、矿产为导向形成产业集聚等等。”他说。