保护森林资源维护生态功能作为林业发展改革的出发点

　　林业发展模式将实现两个转变，即：由木材生产为主转向生态修复为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态为主

　　每年的3月21日是国际森林日，在2015年国际森林日即将到来之际，国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，使我国的森林资源管护和生态环境改善进入了一个全新阶段。砍树伐木将不再是林场和林区的工作重点，森林资源的保护和积蓄、生态环境的修复将成为其主要任务。

　　不工不农不事不企陷窘境

　　新中国成立初期，为了加强生态建设和森林资源利用，由国家投资建立了一批国有林场和国有林区。其中国有林场是专门从事造林和森林管护的事业单位，它的职责就是保护生态环境。目前，全国现有国有林场4855个，分布在31个省份的1600多个县市区，大多地处江河两岸、水库周边、风沙前线、黄土丘陵、硬质山区等区域。

　　国有林区是为了生产木材和管理森林，国家分别在东北、内蒙古、西南、西北森林资源丰富的地区建立的。黑、吉、滇、川、青、陕、甘、新疆、内蒙古等9省区建立了138个国有林业局，其中87个国有林业局组成了重点国有林区。

　　国有林场和国有林区在维护国家生态安全、木材安全、物种安全、粮食安全，促进国家经济建设等方面做出了重大贡献。但是也付出了沉重代价，面临的困难和问题日益严重，其中有环境问题，也有管理体制问题。

　　国家林业局局长赵树丛坦言，长期以来，国有林场和国有林区管理体制不顺，经营机制僵化，投入渠道不畅。国有林场主要承担保护培育森林资源任务，虽为事业单位却实行企业化管理，经费自收自支，“不城不乡、不工不农、不事不企”，没有明确的支持政策和稳定的公共财政投资渠道；国有林区产权虚置，政事企不分，林区经济发展长期过度依赖森林资源消耗，导致可采资源枯竭、森林和湿地面积减少、自然生态系统严重退化、产业结构单一、经济转型困难，陷入“资源危机、经济危困”窘境。

　　“国有林场和国有林区还普遍面临资源管理弱化、基础设施落后、债务负担沉重、职工生活困难等问题，推进国有林场和国有林区改革势在必行。”赵树丛说。

　　两条底线两条红线不动摇

　　“《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》为推进国有林场和国有林区改革指明了方向，”赵树丛说，“要坚持公益性改革的方向，坚持保生态、保民生两条底线，坚守森林资源不破坏、国有资产不流失两条红线。”

　　改革的思路和目标很明确，其中保生态，就是明确生态功能定位，以保护森林资源、维护生态功能作为改革的出发点和落脚点，切实保护好森林、湿地等自然生态系统，确保森林资源总量持续增加、生态功能持续增强、生态产品生产能力持续提高。对于国有林场来说，要在2020年通过大力造林、科学营林、严格保护等多措并举，使森林面积增加1亿亩以上，森林蓄积量增长6亿立方米以上，商业性采伐减少20%左右。对国有林区来说，到2020年区分不同情况有序停止天然林商业性采伐，重点国有林区森林面积增加550万亩左右，森林蓄积量增长4亿立方米以上。

　　国家林业局国有林场和林木种苗工作总站站长杨超说，这两个文件最重要的、最核心的还是保生态，林业发展模式由木材生产为主转向生态修复为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态为主，实现两个转变。

　　国家林业局经济发展研究中心副主任王月华表示，要确保森林资源稳步恢复和稳步增长，就必须停止天然林商业性采伐。停止天然林商业性采伐在黑龙江省已经做过试点，效果不错，当务之急是全面推开。目前方案已敲定：2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区商业性采伐，2016年全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，2017年实现全面停止全国天然林商业性采伐。“通过改革，林场和林区可望增加森林面积1亿亩以上，增加森林蓄积量10亿立方米以上。”赵树丛说。

　　林下经济旅游发展双驱动

　　当然，对于改革来说，不光要解决环境问题还要解决人的问题。全国国有林场的职工多达75万人，这些职工如何生存，如何改善他们的生活是一个不能回避的问题。国有林场全面改革之前，全国不少林场进行了长时间的试点，浙江丽水市白云山生态林场从2007年开始改革试点，这么多年下来，通过财政支持、发展林下经济等诸多措施，林场职工的收入有了大幅提升。场长毛小荣说，尽管砍了这么多年的木头，但是我们职工收入依然很低。改革之后，财政保障了我们的正常费用运转，除了林场本部以外，我们在场外还建立了合作林场。

　　位于山东淄博的原山林场是当地两大国有林场之一，试点改革之前是有名的“要饭”林场，原山林场有生态林5万多亩，也有部分经济林，但是难以为继。林场党委书记孙建博说，砍树卖不了几个钱，环境还遭到了破坏。试点之后，林场发生了巨大变化，他们把改革的第一仗锁定了旅游产业开发。孙建博说，因为有这片生态林，我们首先走的一条路就是发展生态旅游。

　　两个文件中都提到了同一个发展方向，就是利用森林资源发展森林旅游，探索建立国家公园。国有林区改革必须以人为本，必须确保林业职工基本生活，否则改革将难以推进。据王月华测算，停伐会产生14.3万名富余林业职工。对这些人，可通过“以时间换空间”的方式妥善安置。“比如，通过开发森林旅游、特色养殖种植，可以安置七八万人。”王月华说。

　　杨超认为，这次国有林业的改革会使每个人都因环境的改善而收益。杨超表示，“据不完全统计，目前每年到国有林场休闲的游客高达5亿人次，国有林场改革将在理顺国有林场管理体制，确保财政保障的基础上，加强国有林场的道路、供电等基础设施建设，使国有林场更加一心一意培护好、保护好最优质的森林资源，建设全民共享的美丽景区。”

　　要实现这一美好愿景，赵树丛认为，改革必须把握4项原则和要求：生态优先，保护为主，实行最严格的林地林木管理制度，坚决守住而不能逾越森林资源保护这条红线；以人为本，维护稳定，重点解决好职工基本生活、社会保障和富余人员安置等问题，按照“内部消化为主，多渠道解决就业”的原则妥善安置富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流；分类指导，分区施策，充分考虑林场和林区的不同情况，充分考虑各地实际，探索不同的改革模式，不搞“一刀切”；地方负责，中央支持，各省级人民政府对改革工作负总责，中央加强领导和指导，在政策和资金上予以适当支持。