PPP模式对钢铁市场的影响分析

　　一、PPP是什么?

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

　　根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,我国PPP项目运作方式包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等。

　　二、我国PPP模式的发展历程

　　实际上,在PPP诞生之前,我国多采用BT(建设-移交),形式上是由BOT模式演变而来,但由于社会资本不承担风险且不参与经营,所以与PPP模式存在本质的不同。我国采用PPP模式最早的是1996年通车的泉州刺桐大桥项目,该项目由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按6:4的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”,按照BOT(建设-经营-移交,PPP的一种形式)模式建设运营,该模式还被复制到此后的高速公路建设中。

　　但是,由于当时由于未形成规范的契约文本而在实际运行中出现了种种问题,真正具有现代意义的PPP模式是在2003年至2013年发展起来的,主要集中在城市供水、污水处理及天然气供应等领域,地方政府以建设部令第126号(《市政公用事业特许经营管理办法》)为模板出台了大量地方性法规、政府规章等,但当时的PPP项目仍缺乏顶层设计,一切以地方政府短期目的优先也造成了一些乱象。

　　2013年后PPP模式的制度化建设才被提上议事日程,中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营;2014年5月,财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立;2015年1月,《基础设施和公用事业特许经营管理办法(征求意见稿)》公开征求意见,发改委同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南,由此PPP项目逐步成为目前广泛热议的话题。

　　三、近期推进PPP模式的目的

　　2013年后PPP模式上升为中央层面的政策工具后其推广力度有了明显的加快,而这一年正是中央新一届领导班子就职,经济结构转型加速的关键时期,笔者认为近期中央推动PPP模式主要有两层目的:

　　1.缓解政府增量债务和部分存量债务压力。据媒体推测,2014年全国债务规模约为25.4万亿元,而参考融资总量、城投债发行企业债务增速和地方政府债券发行情况,地方政府债务约为15万亿左右。但是,2014年全国财政收入仅为14万亿,且由于此前地方债多数以银行理财的形式存在,还款周期通常不超过一年,因此地方政府债务的兑付问题成为2014年政府工作的重中之重,地方债置换固然可以减轻压力,但债务到期后仍是需要兑付的,而如果引入社会资本的则有助于政府的风险分摊,PPP模式由此大力推进。