浅析欧盟对于转基因产品的严格管制与对我国的启示

1996年末，第一批转基因玉米和大豆从美国运到欧洲，由此开始转基因在欧盟的发展生涯。

1997 年5 月14 日, 欧盟通过“欧盟议会委员会新食品和食品成分管理条例第258/97号令”, 并于当日生效，由此开始了欧盟对转基因产品的严格管制。

截至2014年，欧盟共批准两个转基因作物品种用于商业化种植[1]：转基因Bt抗虫玉米和转基因Amflora土豆（2013年被撤回许可）。5个欧盟国家（西班牙、葡萄牙、捷克、罗马尼亚、斯洛伐克）种植了14.3万公顷的转基因玉米。

　　转基因Amflora土豆。图片来源：article.yeeyan.org

尽管欧盟批准种植的转基因作物品种及实际种植面积远远低于美国等转基因种植大国，但欧盟消费者仍高度依赖于转基因作物，在欧洲食品市场上流通的转基因作物很多,包括玉米、油菜、大豆、甜菜等[2]。

国际农业生物技术应用组织（ISAAA）发布的数据[1]显示，欧盟每年大约进口3千万吨转基因作物。被批准在欧盟国家上市的转基因作物中，极少有只能作为饲料或是工业原料使用的，绝大部分转基因作物都可以作为食品成分使用。

管制与审批

由于疯牛病的流行以及可口可乐遭二恶英污染等食品安全事件，欧盟消费者对待新兴生物产品的信心被大大动摇，欧盟在对待转基因作物时大多采取谨慎预防的态度，并以一套严格的管制体系与复杂的审批程序来实现此目的。但欧盟也为此付出了沉重的经济代价。

欧盟是对转基因作物及其产品管理最为严格的地区之一，目前对于转基因作物的管理决策正在欧洲水平上制定，27个成员国的转基因食品、饲料以及进口申请统一由欧盟食品安全局（ESFA）负责审批。

ESFA拥有最为复杂的转基因产品审批程序，与美国专注控制转基因产品不同，这些程序注重控制转基因产品的生产研制过程和环境释放过程。欧盟认为，只有从源头控制，才能把转基因产品的危害控制在最小的范围内。[3]

　　比利时根特郊区的一家养鸡场内，鸡场主人正在分拣鸡蛋。该鸡场的所有饲料都由指定的荷兰公司提供，通过签订严格的合约，确保不含转基因成分。 图片来源：finance.people.com.cn

按照审批程序，在受理转基因作物开发者提交的申请材料后，ESFA 会组织不同国家的科研专家成立专门的小组进行研讨，提供独立的科学意见，并负责对成员国家提出的科学疑问给予反馈。如果鉴定是正面评价，欧盟委员会还要组 织开展包括各成员国在内的风险管理决策程序，进而决定是否批准通过该转基因作物。

欧盟对转基因产品管理的逻辑是，认为转基因技术这一改良食品的方法在本质上是不安全的，因此无论一种食品是否符合安全标准，只要它是通过转基因技术制造的都必须通过严格的管制。

不过，在过去10年间，赞成和反对转基因作物国家间的分歧限制了EFSA的评估决定。西班牙和葡萄牙等赞成种植转基因作物的国家希望解锁审批流程， 并允许更多作物进入欧盟范围。但德国、法国和奥地利等“反转国”希望能够禁止这种作物出现在其领土范围内，即便EFSA认为它们是安全的。

近日，欧盟委员会的一项法案倒向了“反转国”，这使得欧盟的转基因政策出现了重大变化。

2014年12月4日，欧盟委员会发布声明，一致同意“在成员国境内限制或禁止转基因作物栽培，无须依据欧盟风险评估结论，最终决定权交由具体成员国”。[4]

在外界看来此举是欧盟 “将转基因作物种植权下放”，但同时还意味着，第三国在向欧盟出口转基因产品时，不仅在技术上受到EFSA的监管，还要经受进口成员国基于本国实际和民意所设置的政治壁垒的考验。

2015年1月13日，欧洲议会当天在法国斯特拉斯堡以480票赞成、159票反对和58票弃权的结果通过了“允许欧盟成员国在本国限制或禁止种植转基因作物”这一法令。如一切顺利，该法令将于2015年春天生效。

这引发了一些科学家的担忧。“我们进行了风险科学评估，如果它是安全的，我们就使用它，反之我们就放弃。”瑞典优密欧大学植物细胞和分子生物学教授Stefan Jansson说，允许以其他理由禁止一个作物，“将逐渐破坏整个系统的科学基础”。[5]

民众的态度

对于上述法案，欧盟健康和食品安全专员Vytenis Andriukaitis则表示，当需要制定涉及食品和环境的重要决策时，该法案将“给予民主选举的政府与科学建议至少相同的重量”。[5]

但种子研发者对此没有信心。 欧洲生物技术工业协会农业生物技术部主管Beat Sp?th表示[5]，该法案的基本理念对种企来说是个坏消息。“以非科学理由拒绝现代技术会将（欧洲）内部市场置于危险境地，并为那些计划投资欧洲的全球创新企业发送一个负面信号。”

Beat Sp?th之所以如此悲观，是因为转基因作物在欧洲多数国家并没有多少民意基础，就在2013年，荷兰阿姆斯特丹的民众还举行了反对转基因作物游行。

　　2013年，荷兰阿姆斯特丹民众举行反对转基因作物游行。图片来源：WIKIMEDIA COMMONS

究其原因，欧盟各国的农业资源较丰富，许多民众认为并不需要转基因技术帮助农业增收增产。譬如英国，其耕地面积为600多万公顷，约占其国土面积的1/4。

反对转基因技术的欧洲民众中，大多受过良好的教育，这一点与中国大相径庭。有调查显示，60%的欧洲人相信转基因食品有害，只有40%接受转基因食品，仅有34%的人鼓励生产转基因食品。[3]   

尽管欧盟各国反对转基因技术的阵营庞大，但是在经济贸易全球化的今天，欧盟并非“油盐不进”。今天，一些欧盟国家正在种植、食用抗虫害或耐受除草剂转基因玉米、大豆等作物。ISAAA发布的数据显示[1]，2014年欧盟转基因作物种植面积达到143016公顷，特别是西班牙采用率达到创纪录的31.6%，其种植的Bt玉米占欧盟总面积的92%。

大豆和玉米是烹调油和甜味剂的重要来源，说欧洲人不吃转基因食品是不现实的。事实上，时至今日，要在全球任何一个国家找一个没有吃过转基因食品的人都难于登天。

不菲的经济代价

对于市场上的转基因产品，欧盟采取溯源管理体系和强制标识制度。

欧盟2004年4月生效的“第1830/2003/EC号规定”规定含有转基因成分超过0.9%（标识阈值）的产品必须从始至终在标签上标出“基因 改良”或“加工自某种转基因作物”的字样。对于每种批准的转基因产品，欧盟都确定一个由字母和数字组成的独特编码，并规定这一编码应标注在包含相应转基因 成分的商品上，以保证产品的可追溯性。

欧盟：转基因食品必须明示。图片来源：www.backchina.com

值得一提的是，欧盟虽然是对转基因食品采取定量标识的国家中定量标准最低的地区，但这并不是最严格的标识管理措施。中国、印度、菲律宾和印尼对转基因食品制定的标识阈值为0，也即强制定性标识——只要涉及转基因成分，就必须加以标识。

严格的审批、管理、标识制度有效地控制了由于转基因技术而导致的民众恐慌情绪，但与此同时，欧盟转基因作物的进出口也被相应地限制了。而欧盟为此付出的经济代价也不小。

2011年英国雷丁大学展开的一项关于欧盟监管限制转基因作物对农民收入影响的研究[1]表明：“如果转基因玉米、棉花、大 豆、油菜和甜菜被种植在有农艺需要或收益的地区，那么农民每年的收入将会增加4.43亿欧元至9.29亿欧元不等。”研究同样指出：“这一收入差距可能继 续拉大，因为欧盟当前的审批和增长水平仍然很低，而新的转基因技术已进入市场且迅速地被世界上其他区域的农民应用。”

2012年，欧洲分子生物学组织（EMBO）的一份研究[1]更是表明，欧盟拒绝种植转基因作物每年带来的经济损失高达近20亿欧元。

悄然觉醒的变化

因为欧洲多数国家政府的态度均趋向于保守，长久以来，欧洲都是反转派的主战场。不过，这一局面正在改观，欧洲有关加快转基因技术发展的呼声也越来越高。

2013年6月27日，欧洲科学院科学咨询委员会主席Brian Heap在《自然》杂志上发表文章认为，在粮食发展竞赛中，“欧盟国家正在节节败退”。他称，欧盟一直在转基因作物问题上采取限制约束的态度和行动，现在，欧盟应该按照科学依据，调整对转基因作物的监管。[6]

此前不久的6月20日，英国环境、食品和农业事务大臣Owen Paterson在洛桑研究所发表演讲[7]，公开表示欧洲正在错失转基因良机：“当世界其他国家都已抢先种植转基因作物并从新技术中获得收益时，欧洲正在冒着被甩在后面的风险。”他同时称，反对转基因“不道德”，并呼吁欧盟批准新的转基因玉米种植。

　　英国环境、食品和农业事务大臣Owen Paterson在洛桑研究所发表演讲，公开表示欧洲正在错失转基因良机。图片来源：www.scipark.net

而更早之前的2013年1月3日，英国著名科普作家、环保人士、曾经是反转运动标志性人物的Mark Lynas，在牛津农业会议上发表了激情演讲[8]，为其一直以来妖魔化转基因的做法道歉。这被国际上许多媒体看作是英国及欧盟舆论界在针对转基因问题上的一个具有风向标意义的事件。

作为欧洲科学院科学咨询委员会主席及英国环境大臣，由于其身份及职责所在，Brian Heap和Owen Paterson的言论在很大程度上代表着欧盟和英国的官方态度。两位官员的上述言论，以及Mark Lynas的“倒戈”行动，共同给出了一种强烈的信号，意味着反转阵地中最坚硬的堡垒正在瓦解。

近日，20多位欧洲顶尖植物学家联署了一份联名信称[9]，在大多数欧洲国家转基因作物被禁止进行田间试验，这不是科学原因而是政治原因。公开信警示欧盟：如果仍不允许发展转基因作物，欧洲农业的发展目标将遥遥无期。

从某种程度上来说，这封联名信是来自欧洲科学家的联合反击。欧盟的悄然觉醒，或许已经指日可待。

反观国内，实际上很多国内的很多人都根本不知道这个怎么回事。技术好不好时间效果实验可以证明，但是国内用技术的人是怎么样的，国人都是看的到，这样的食品安全条件下，很难说就等同于欧洲的技术。望推广的人能把好处坏处说清楚的情况下大家再来选择用或者不用。