广州城市更新办法出炉 城中村改造回迁房提出计量标准

　　广州城市更新局成立以来，首个最重要的法规———《广州市城市更新办法》及三个配套办法（旧村、旧厂、旧城）（下文简称《办法》）终于面世，并开始征求公众意见。南都记者采访数名业内人士，他们几乎一致认为，《办法》在政府和改造方的经济利益分成比例，是否合理值得深思，目前的设置估计会打击改造主体尤其是企业的积极性，能多大程度实质性推进城市更新改造工作值得商榷。

　　《办法》前身的主要内容，其实是广州原“三旧办”实施的56号文（《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》）和后来的20号文（《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》）。从2009年至今，广州的“三旧改造”有快有慢，最近几年不少工作难以推进，如恩宁路旧城改造半路搁置，杨箕村改造村民钉子户和开发商纠缠3年才最终推动，这些都为广州新的城市更新法留下宝贵经验和深刻教训。

　　对于《办法》目前的《意见征求稿》版本，业内人士赞弹有之。

　　赞的方面，比如明确了旧村改造的补偿标准；比如提出“微改造”，更加强调历史文化的保护体现公共利益；强调融合，将原来分散多头的“三旧改造、棚户区改造、危房改造”政策统一一个口子出；强调连片改造的概念，并提出了具体的实施方式。

　　弹的方面，有人质疑关于“旧厂房用地按规划用途市场评估价的40%缴纳土地出让金”的提法，或旧村改造“竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5：5进行分配”等一些利益分成比例，认为这是“政府与民争利，不利于更新改造工作推进”；有长期从事旧城改造一线工作的业内人士质疑，《办法》宏观性偏强，可操作性不足。

　　一名曾长期参与区一级土地管理工作的业内人士认为，现代的土地管理应该更多强调规划管理，并通过税收调节土地使用的合理性，而这次的《办法》偏重权属管理和出让金收取，其实不利于资产配置和流转。与此同时，他认为，目前《办法》的审批流程过于复杂冗长也会对城市更新改造造成阻力。“这个办法，对政府来说，程序严格清楚，可操作性很大，但对于改造主体和企业来说，政府算得太‘精’，经济利益上的吸引力不大，加上审批程序复杂，社会改造的主体很难真正动得起来”。

　　广州这个拥有2200年历史的“老城”，是全国唯一一个成立了以“城市更新局”为名称的职能部门的大城市，如何通过建章立制，让老城真正散发活力，着实考验政策制定者。

　　《办法》从即日起开始征求公众意见，市民可在9月18日之前致电致函广州城市更新局提出见解。

　　焦点关注

　　旧城改造不再是

　　“拆一补一”这么简单

　　旧办法：规定“拆一补一”，但到底是按建筑面积还是按套内面积算没说明

　　在《广州市旧村庄更新实施办法（意见征求稿）》（下文简称《旧村办法》）中，明确了对旧村住宅复建安置房的算法。据一名参与过广州城中村改造的开发商对南都记者说，这点非常重要，建立统一的赔偿标准和尺度，对于促进拆迁安置乃至整个村改工作很有益。

　　根据《旧村办法》，旧村住宅复建安置量按“栋”核算，集体物业复建量区分“合法”和“违法”的性质，按现状一定比例核算。设定了比较清晰明确的复建计算标准，即：

　　住宅复建总量按合法栋数×280㎡或合法栋基地总面积×3.5倍算，并按不超过10%上浮，集体物业复建总量按合法1：1计算。2007年6月30日之前的违法建设按2：1（即50%）的标准来核定，这体现了官方坚持坚决遏制违法建设的态度。

　　该开发商称，此前广州的旧村改造虽然补偿标准是规定“拆一补一”，但这也面临尺度不一的问题——到底是按建筑面积算还是按套内面积算？在现实中，一些村就因此纠纷不断，对村改及回迁工作造成阻力，明确标准也许让开发商多掏一点钱，但有助“公平”，从而对旧村改造也形成助力。

　　投标企业未参与前期策划等工作

　　旧办法：20号文提出“以公开招标方式引入”但无细则

　　目前“三旧”政策对旧村改造引入合作企业规定中，只有20号文提出“以公开招标方式引入”。这次的办法则从避免“私相授受”产生腐败的角度，在旧村改造程序方面提出细致的规定：

　　明确在改造方案批复前，村集体不得自行选取合作企业；引入合作企业应当在公共资源交易平台上公开招投标，并进行充分的信息披露，禁止设置倾向性、不合理条件，预留合理时间，参与投标的企业应当未参与与改造相关的策划、摸查、顾问工作，保障有意向的企业充分参与竞争。

　　这个规定在实操中能多大程度实现“程序正义”？业内人士也提出他们的疑惑。

　　前述开发商说，这些严格规定未必能规避腐败，在他看来，目前部分区级或市区的招标，看似公开，其实招来的还是“熟人”，况且农村其实就是一个熟人社会，通过招标招来的“陌生”开发者是否能与村达成共识，也有漫长的熟悉过程。

　　他说，类似“村集体不得自行选取合作企业”的提法，会否反而成为村开发的阻力也值得深思，因为一个村要改造，前期的测算工作等都要有人力物力财力来做。在他看来，如何通过“法”的力量，让代表村民的村集体组织尽可能做到公平公正为村民代言，可能效果会更好。

　　也有业内人士建议，应该在信息方面允许开发商早期介入，通过招投标的方式来获得村改的最优策划方案，这样也可博取所长，最终受益的是接受改造的村庄，而未必像现在这样规定得这么刚性。

　　土地纯收益政府分羹不少

　　“三旧改造”政策之前广为官方赞扬，其中一个很重要的核心是政府让利，将更多的利益分成返还给改造主体。

　　办法规定：旧村庄改造选择合作企业过程中，经竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5：5进行分配，节余的融资地块土地纯收益扣除按规定计提和上缴的部分后，由区政府和村按照5：5的比例分成。对于规划节余建设量或用地处理，则规定，按照4：3：3的比例，由市政府、区政府、村集体进行分配，市、区政府用于增加公建配套或统筹建设城市更新改造安置房；村集体用于改造项目的统筹安排。

　　业内观察人士分析，这些村厂的改造中，政府获得比例不少的利益分成，极有可能打消企业或改造主体的改造积极性，“要不就高风险高收益，要不就交出干净的地块获得相对小的收益，高风险低收益的事情谁干？”

　　在旧城更新的现实工作中，拆迁问题是一个风险大且难控的复杂问题。上述开发商甚至认为，政府不能只想着收益而由开发商承担风险，“千万别向市场杀鸡取卵”。