边境口岸“走出去”的路不顺畅：中央投入待加大

　　扎实推进“一带一路”建设被列为2016年政府重点工作之一。

　　国务院总理李克强在今年的政府工作报告中提出，统筹国内区域开发开放与国际经济合作，共同打造陆上经济走廊和海上合作支点，推动互联互通、经贸合作、人文交流。构建沿线大通关合作机制，建设国际物流大通道。

　　3月6日，国家发展和改革委员会主任徐绍史也透露，今年，我国打算在“一带一路”上“推进一些重要的走廊建设”“部署一些重要的支点国家”。

　　国际道路运输是国家间沟通和联系的重要桥梁和纽带。《第一财经日报》记者从交通运输部了解到，“一带一路”战略实施以来，我国国际道路运输整体发展迅速，对边境地区开发开放的支撑作用日益增强，也带动了广大内陆地区的开发开放与国际经济合作。

　　不过，本报记者近期对沿边数十个陆路口岸及周边城市的采访也发现，我国“陆上经济走廊”的发展定位还不清晰，互联互通缺乏战略规划与指导，沿线大通关合作机制亟待完善，国内道路运输企业仍面临诸多制约和不公平因素，“走出去”的路并不顺畅。

　　口岸地“干劲”足

　　1月15日，中国最早见到太阳的地方、号称“东方第一县”的抚远城迎来了特殊的一天：经国务院批准，抚远正式撤县设市。

　　抚远“升格”，缘于其在对俄贸易中的重要位置。抚远地处黑龙江、乌苏里江汇流的三角地带，距俄罗斯远东第一大城市哈巴罗夫斯克市航道距离仅65公里，距离俄西伯利亚大铁路在远东地区最大编组站卡杂科维茨沃只有2.5公里，是黑龙江五大对俄口岸之一。

　　“一带一路”战略实施后，业界曾经用“抚远不再远，终点变节点”一句话来形容抚远的重要性。

　　去年9月，建黑高速公路前哨至黑瞎子岛段正式交工通车。《第一财经日报》记者此前在抚远采访时，前哨至黑瞎子岛段正在紧张施工。当时的项目部指挥高建辉告诉记者，这条公路与哈同高速公路、建虎高速公路、乌苏上岛大桥以及机场、火车站、港口衔接，内联黑龙江省域经济腹地乃至东北地区，外接俄罗斯及东北亚地区。建成后，将形成公路、铁路、航空、水运有效衔接、相互补充的国际经贸大通道。

　　“建黑高速公路通车后，相信能给莽吉塔港带来更多的生意。”绥芬河市兴佳集团总裁孙中兴对记者说，高速公路部分路段修通后，往来莽吉塔港的货物量比2014年增加了两到三倍。

　　作为一家民营企业，早在1988年，兴佳集团就在当地深耕码头经营。孙中兴说，到目前为止，莽吉塔港已累计投资1.93亿元。码头建设了3000吨级泊位3个，设计年吞吐量80万吨，实际年通过能力114.4万吨。自2012年9月建成以来，已实现过货10.9万吨。

　　莽吉塔港港务部门给记者提供的资料显示，截至2015年7月26日，该港进出口货物43273吨，比上年增长80%。孙中兴相信，2016年码头过货量可达到17万吨左右。

　　由于莽吉塔港是水运港，受冬季严寒影响，实际上是半年港。黑瞎子岛与俄罗斯陆路接壤，如果建设陆路口岸，可实现常年客货通关贸易。

　　2015年10月14日，中俄总理第十九次定期会晤《联合公报》中提出，双方商定“按照已达成的共识，继续就设立黑瞎子岛（大乌苏里岛）口岸进行工作”；当年12月，我国外交部正式向俄罗斯外交部提交了关于黑瞎子岛开通陆路口岸的外交照会。

　　去年10月14日，黑龙江省委书记王宪魁在会见俄哈巴罗夫斯克边区州长什波尔特时曾表示，围绕黑瞎子岛开发建设，前期双方均已投入大量资金，口岸开通的条件初步具备，应共同推动黑瞎子岛陆路口岸的尽早开通，以此带动双方经贸、人文等领域的全方位合作，促进“龙江丝路带”与俄远东开发的互动对接。

　　目光转到南方边陲。与抚远有着同样干劲的还有云南省河口县。从上世纪50年代援越抗法、60年代援越抗美、70年代自卫反击，到80年代中越军事对峙，再到1992年被国务院批准为沿边开放县，60多年间，河口县可谓历尽沧桑。

　　依托与越南老街省山水相连，河口县变身为我国面向东南亚的经济“咽喉”。

　　“河口县有着‘县城即口岸，口岸即县城’的优势，是云南省中越边境段规模最大、设施最完善、通关最便利的陆路口岸。”河口县副县长张桂彬对本报记者说，历史上，河口就是我国与越南、东南亚各国进行经济文化交流的重要门户和窗口，是“南方丝绸之路”的第二条通道，处于昆明—河口—海防（越南）经济走廊的“咽喉”。

　　河口县政府口岸办公室给记者提供的资料显示，“十二五”以来，河口口岸进出口总值累计达259.9亿元，占红河州进出口总值的80%以上，占云南省进出口总值的10%。进出口货运总量累计达825.5万吨，出入境人员累计达1326.1万人次，出入境交通工具累计达60.6万辆（列）次，四项指标排在云南口岸前列。

　　河口运政管理所所长刘永波告诉记者，中方口岸交通运输管理部门已同越方口岸国际道路运输管理处建立联络机制，互通各方运输车辆信息和管理中存在的问题，定期不定期与越方加强工作的沟通和交流，及时化解双方国际运输车辆通关难的问题。

　　我国对蒙古开放的最大陆路口岸——二连浩特，眼下也正抓住“一带一路”战略实施的重大机遇，拓展公路、铁路和航空三大通道。二连浩特市副市长陈鹏告诉记者，二连浩特与蒙古国扎门乌德市隔界相望，相距仅4.5公里，是最近的欧亚大陆桥的桥头堡，“独特的区位优势，决定了二连浩特在‘丝绸之路经济带’中的地位举足轻重。”

　　2015年全年，二连口岸进出口货运量达1402.7万吨，进出境人员数量182.3万人次。陈鹏说，二连浩特还投资23.14亿元，建成并投入使用了8个物流园区，总占地面积254.41万平方米。

　　在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐国际运输汽车站，新德国际运输有限责任公司总经理阿依吐尔逊·依明去年在接受本报记者采访时也透露，目前该公司已开通运营10条中国-哈萨克斯坦国际道路客运线路，国际货运已辐射哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古5个国家多个州市。

　　便利举措受制约

　　我国陆地边界线总长2.28万公里，与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦等14个国家毗邻。交通运输部运输服务司副司长徐文强介绍，自1991年中蒙签订第一个双边汽车运输协定以来，截至2014年底，我国已与毗邻的11个国家签署了双边汽车运输协定和3个多边汽车运输协定。

　　依据这些协定，我国与周边国家共开通国际客货运输线路304条，其中客运线路146条、货运线路158条，客货运输线路总长度超过15万公里，基本建成了以沿边重点城市为中心、边境口岸为节点，覆盖沿边地区并向周边国家辐射的国际道路运输网络。

　　交通运输部统计数据显示，2014年底，全国从事国际道路运输的企业（不含内地与香港、内地与澳门特别行政区间汽车运输）达到281家，与2011年相比增加了约25%。其中，拥有50辆车以上的企业数量呈现逐年增加的趋势，在业户数中的占比稳定在20%左右。

　　目前，我国与周边国家55个常年开放的公路边境口岸，年通过能力超过5000万人次和8500万吨，已初步形成了对接中亚、南亚、东北亚等地区的道路交通口岸体系，大部分边境口岸与二级以上公路或高速公路连接。

　　本报记者了解到，不仅我国有着与周边国家开通陆路口岸的愿望，与我国接壤的周边国家中，东北亚、中亚的许多内陆国家也都把开通连接我国的国际道路运输线路，作为打通出海通道的战略措施。

　　截至目前，我国已经与周边国家签订了44个双边、多边跨境陆路协定或议定书。

　　国际道路运输作为连接周边国家的桥梁和纽带，能够实现与国际市场的无缝衔接，在促进边境开发开放中发挥着基础性、先导性作用。但交通运输部在此前的调研中发现，国际道路运输发展也面临诸多困境，如缺乏制度顶层设计、中央事权与支出责任不匹配、基础设施服务能力不足、行业组织化集约化程度低、涉外部门间协调机制有待完善、国际道路运输管理机构人员编制短缺现象十分严重等。

　　记者发现，虽然目前建立起了“交通运输部-省交通运输厅-口岸道路运输管理机构”三级国际道路运输管理体系，但除新疆、西藏、广西等的19个口岸国际道路运输管理机构属省级道路运输管理外，其余口岸国际道路运输管理机构均由口岸所在地市、县运管机构代管，地方政府对国际道路运输管理机构干预较多。有些管理部门对于口岸道路运输管理的协调要求“不够重视”，甚至对相关查验工作不予配合，实现便利化运输受到限制。

　　去年8月28日，本报记者在广西中越边境友谊关口岸采访时看到，在限定区内，十余辆中越大货车成对地紧靠在一起接驳货物，有的直接占用行车道。据介绍，目前在友谊关口岸，越南籍货车只能在口岸限定区内换装，而口岸限定区内场地狭小，换装效率低下，经常造成车辆在口岸拥堵。

　　“我们每天要搬好几车货物，一辆车要花两个多小时，每人每车的工钱是20元。”正在从一辆越南货车上搬运木片到中方车辆的一位中年妇女对记者说。

　　2012年2月，中越两国政府《关于修改中越汽车运输协定的议定书》和《关于实施中越汽车运输协定的议定书》生效实施，从政策上解决了中越运输车辆只能在口岸接驳的问题，为中越间开行直达运输车辆及公务车辆提供了政策上的支持。

　　直达运输相对口岸接驳运输具有通关费用低、货损货差少、运输时间短、物流成本低等优势。然而记者了解到，直达车辆开通在友谊关口岸并不顺畅。

　　有关人士向本报记者反映，“此前，经交通运输部门许可出入境的运输车辆、证照齐全合法的车辆，在边检那儿都不予放行。”而外国车辆超限超载、不按规定线路运行、不按规定地点装卸货、不规范使用行车许可证等违法违规现象时有发生。

　　对此，广西公安边防总队参谋韦思维对本报记者表示，“口岸安全稳定既是边检工作的根本目标之一，也是公安边防部队的第一责任。目前边检查验设施设备不足、口岸基础设施不完善、人员编制不足，如果增加直达车辆，无法实施管控”“边检正在与交通厅协调，以进一步提高通关效率。”

　　记者在采访中了解到，虽然《中华人民共和国道路运输条例》和《国际道路运输管理规定》明确了交通运输管理部门在口岸的查验职能，但在国家层面没有明确规定“口岸国际道路运输管理机构进入口岸现场查验履行工作职责”，省（自治区）出台的相关管理规定缺乏行政执行力度和可操作性。

　　“新疆口岸国际道路运输管理机构全部进驻口岸联检厅，与‘一关两检’在一线实行一站式服务。而更多的省区道路运输管理机构尚未进入所有口岸联检厅和查验通道，对出入境车辆实行监管。”对此，交通运输部有关负责人给出了说明。

　　这恰恰印证了记者在云南省采访时了解到的情况——该省口岸国际道路运输管理机构未正式列入口岸联检序列，多数口岸站未进驻口岸联检楼和查验现场。

　　在内蒙古阿拉善盟策克口岸，记者看到，国际道路运输管理人员由于没有进驻口岸，只能上路拦车执法。“这像什么？国际道路运输管理人员都成了指挥交通的了！”正在现场检查工作的一位交通运输部门的官员无奈地说。

　　中央投入待加大

　　记者在采访中了解到，国际道路运输管理的依据是我国政府与周边国家政府签署的汽车运输协定及议定书，关系到国家外交、安全，更需要全国统一市场规则管理，属于明确的中央事权。但目前中央层面对于国际道路运输长期缺乏投入。

　　在新疆霍尔果斯口岸，记者看到，作为新疆最大的口岸国际道路运输管理局，这里的办公室场所还是租赁的；业务大厅为彩板房，夏热冬冷；生活区的房屋年久失修，已成危房。

　　位于海拔4300米的新疆卡拉苏口岸距离喀什市225公里，距离塔什库尔干县城68公里，工作人员每天工作十几个小时，往返于塔县与口岸之间近140公里，无任何费用补助。

　　多个口岸管理部门的负责人向《第一财经日报》记者反映，由于投入少、年久失修，连接口岸内外的道路条件普遍较差。

　　阿拉山口铁路运输部门负责人反映，“哈萨克斯坦乌恰拉尔市至阿拉山口口岸公路的年久失修，严重影响到阿拉山口公路口岸的通关能力。”

　　据介绍，该公路全长180公里、宽8米。因年久失修，全程沿线多为戈壁，路况较差，其中多斯特克口岸至阿拉湖约70公里的路段有严重坑陷，道路损毁面积60%以上。目前，从乌恰拉尔市至阿拉山口口岸货物运输车辆需行驶10小时以上，越野车需行驶5小时以上。

　　阿拉山口铁路运输部门负责人介绍，对面的哈国多斯特克口岸铁路基础设施建设较为滞后，换装能力不足，日换装能力最高达350列左右，在一定程度上制约着中哈两国贸易的发展和阿拉山口口岸国际大通道作用的更大发挥。

　　随着“丝绸之路经济带”战略的实施，国际铁路大通道影响力将显著提升、业务量会有所增加，对沿途快速通关的需求必然更加迫切。

　　河口县交通运输局有关负责人也向记者表示，河口北山至跨合区连接线项目建设资金缺口较大。按投标价每公里造价为1376.5万元，中央补助资金仅800万元/公里。槟榔北路至山腰火车站项目没有拿到国家建设资金，而地方政府财政困难，难以拿出巨额的建设资金。

　　“目前二连浩特公路口岸交通基础设施比较滞后，通往内地的只有集二线一条单线铁路，年运输能力仅有1600万吨。”陈鹏还指出，再加上存在某些控制性工程对通过能力的限制，以及沿线地区对运力的挤占，使得二连口岸铁路每年经内地运输货物的能力仅为1000多万吨。

　　陈鹏有些担忧地对记者表示，今后几年，随着中蒙俄经济走廊建设的加快推进，中蒙、中俄贸易的快速增长，现有交通基础设施的瓶颈制约将更加明显。

　　管理中的具体问题也依然存在。本报记者从交通运输部了解到，现有的一些中外运输协定在开通线路、许可证使用等方面的规则以及相关政策管住了中方企业和车辆，而对外方企业和车辆，仍缺乏切实有效的管理和约束。

　　霍尔果斯口岸运输管理局局长于山江·买买提江向记者反映，中方货运车辆持A卡（定期）无法进入哈萨克斯坦腹地，而哈方货运车辆能够直达乌鲁木齐，“这种中哈货运线路上的不对等，影响了我国跨境道路运输事业的长远发展。”

　　于山江·买买提江也承认，中外方的车辆之间在标准上存在差距。哈国等外方车辆均按照“欧洲道路运输车辆外廓尺寸、轴荷及质量标准”设计制造，其出入境安检通道、消毒通道等均是依此标准建设，而我国运输车辆无统一的外廓标准，改装车辆较多，进入哈国运输，多受限制，并且在运量方面也经常处于劣势。

　　徐文强对记者指出，应根据我国与周边国家政治、经济、外交合作的总体战略，对双边或多边汽车运输协定进行必要修改，并结合《国际道路运输管理规定》等的修订，适当提高国际道路运输准入门槛。吸引更多具备实力、规模化、综合性、管理先进的企业进入国际道路运输行业从事运输生产经营，提升中方运输企业的竞争能力。加快推进便利通关，促进形成“海关+边防检查+检验检疫+运管”的陆路口岸通关模式，实现口岸各联检部门一次申报、一次查验、一次放行的便利化通关。切实履行好中央的支出责任，加大对国际道路运输的投入力度。