北京等14个大城市开发边界划定 不得越界扩张

　　国土资源部官员透露，下一步目标，是争取划定全国600多个城市的开发边界并实行严格管理。但如何划定成长中的城市边界，则面临挑战和争议

　　按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》及十八届三中全会关于严控东部城市群新增建设用地、尤其是特大城市新增用地的精神，去年7月，国土部等相关部门启动了城市开发边界的划定工作。

　　日前，国土资源部规划司司长董祚继透露，目前北京等14个城市的开发边界划定试点工作已取得初步成效，相关原则、方法已基本确定。

　　董祚继在5月7日由国家发改委等部门共同召开的发布会上还表示，下一步目标，是要争取划定全国600多个城市的开发边界，并实行严格管理。

　　不过，据财新记者了解，划定城市开发边界的工作十分复杂，故有关部门采取了“先易后难”的方式，先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手。

　　一位国土部门人士告诉财新记者，这些城市都是中央明确要严控其开发程度、城市规模“不让涨”的地方。故而开发边界划定的方法也比较简单，即以现有规划为基础，将规划划定的城市边界，视为城市的永久边界。边界之外，则严格控制城市继续扩张，“该划定为永久性基本农田的就划定，该保护的景观就保护起来”。

　　但这位人士表示，对于仍在快速成长中的城市，以及国家有意引导人口流入的城市，划定边界的工作则要麻烦得多。

　　在《国家新型城镇化规划》中，针对不同类型的城市有不同的政策：人口在500万以上的特大城市要严控，但人口在100-300万、300-500万的城市，其规模还会继续扩大。此外，在中西部地区，国家还有要让约一亿人口城镇化的计划。在这些未来城市规模还要继续“涨”的城市，怎么划定城市开发边界，是一个难题。一些人士提出，没有一个规划能够完全预见城市的发展，建议采取以“动态边界”的方式，在一定阶段内划设特定开发边界。

　　划定城市边界的政策初衷，是推动中国的城镇化发展由“外延扩张式”向“内涵提升式”转变，并严控特大城市规模。

　　在上一轮城镇化进程中，普遍存在的“用地效率低”、“摊大饼式”造城等问题，弊病显着。仅在2000年-2010年间，全国城镇建成区面积的扩张幅度就达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。故有一些专家指出，许多中国城市年年为新增建设用地指标所困扰，但它们其实“并不缺地”，症结是“用地效率太低”。在“新型城镇化”概念被提出后，中央确定了用地重心将从“增量”转向“存量”的总体思路。

　　国土部规划司司长董祚继在前述发布会上表示，划定城市开发边界有三重意义：一是促进城市转型发展，提高城镇化质量；二是有利于节约用地和保护耕地；三是通过划定城市开发边界，尽可能地把自然本底守住，“把城市放在大自然当中，改善城市生态环境，推进生态文明建设”。

　　不过，也有一些专家认为，人为地划定城市边界并不符合城市发展规律。欲提高土地利用效率、盘活存量建设用地，还需要推进土地资源分配领域的市场化改革。