2016年中国银行业监管体制现状分析

　　（一） 国内银行业的监管架构

　　银行业在我国受到严格的监管，主要监管机构包括中国银监会和人民银行。2003 年 4 月之前， 人民银行是银行业的主要监管机构。 2003 年 4 月，中国银监会成立，成为银行业的主要监管机构并履行原来由人民银行履行的大部分银行业监管职能， 人民银行则保留了中央银行的职能，负责制定并执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。此外，国内银行业的相关业务还接受财政部、中国证监会、中国保监会、国家税务总局、国家审计署、国家工商行政管理总局及外汇管理局等其他监管机构的监督和管理。

　　（二） 主要监管机构

　　1、中国人民银行

　　作为中国的中央银行， 人民银行负责制定和实施货币政策、防范和化解金融风险，维护中国金融市场稳定。 人民银行的主要职责包括：

　　2、中国银监会

　　中国银监会是国内银行业的主要监管机构，中国银监会的主要监管职责包括：

　　3、财政部

　　财政部按规定管理金融类企业国有资产，拟定金融类企业财务管理制度。此外，财政部还负责对我国银行业执行企业会计准则的情况进行监督。从 2007 年 1月 1 日起， 财政部布的企业会计准则正式实施，并于 2014 年进行了修订和补充。

　　4、省级人民政府

　　按照国务院关于“ 农村信用社（含农村商业银行）的管理交由地方政府负责”的要求，由省级人民政府全面承担对当地农村信用社（含农村商业银行）的管理和风险处置责任，其管理职责主要包括：

　　5、省级联社

　　省级联社是指对省（自治区、直辖市）内农村信用社（含农村商业银行）实施行业管理的机构。省级联社在依法落实管理工作并尊重农村信用社法人地位和经营管理自主权的前提下，主要负责指导、督促农村信用社完善内控制度和经营机制，其职责主要包括：建章立制、指导建立法人治理结构、业务经营的指导及培训、本地资金清算结算系统的完善等。

　　6、其他监管机构

　　根据不同的业务和运营情况，我国的商业银行还受其他监管机关的监管，包括但不限于国家外汇管理局、中国证监会、中国保监会、国家审计署等。其中，国家外汇管理局负责银行业金融机构外汇业务的资格认定与管理等；中国证监会负责银行业金融机构的基金设立、基金托管、证券发行、上市及上市银行的监管等；中国保监会负责银行业金融机构保险代理业务等事宜的审核审批；国家审计署负责对银行业金融机构的例行审计。

　　（三） 国内银行业监管内容

　　我国银行业的监管职责主要由银监会承担，监管内容主要包括市场准入、业务的监管、产品和服务定价、审慎性经营的要求、风险控制、公司治理高级管理人员的管理等方面。

　　1、市场准入监管

　　市场准入监管包括：商业银行设立的标准和其他要求、业务范围的确定、金融许可证的发放、分支机构的设立、经营事项变更的批准、股权及股东资格的核准等。

　　2、业务监管

　　业务监管包括： 存贷款活动、外汇业务、证券及资产管理业务、金融机构信贷资产证券化、保险兼业代理业务、自营性投资和衍生工具的管理等。

　　3、产品及服务定价

　　产品及服务定价包括：贷款和存款利率、手续费和佣金产品服务定价等。国内银行业存贷款利率由央行制定基准利率， 放开银行等金融机构的存款利率设置上限，商业银行有适当的定价调节空间。非利息产品和服务定价执行中国银监会和国家发改委颁布的《商业银行服务价格管理办法》。

　　4、审慎性经营的要求

　　审慎性经营的要求包括：贷款的五级分类、贷款损失的拨备规定、资本充足率、次级债务和次级债券、流动性及其他经营比率等。

　　5、风险管理的要求

　　风险管理的要求包括：信用风险、操作风险、市场风险等风险的管理和风险评级体系建设等。

　　6、公司治理的要求

　　公司治理的要求包括：内部控制、关联交易、信息披露、反洗钱、董事和高级管理人员任职资格管理等。

　　7、外资银行监管的要求

　　外资银行监管的要求包括：外资银行在境内的设立、运营，境外金融机构对中资商业银行的投资等。

　　（四） 巴塞尔协议对国内银行业监管的影响

　　巴塞尔银行监管委员会于 1988 年制定并公布了巴塞尔资本协议（ 巴塞尔资本协议 I），巴塞尔资本协议 I 是一套银行资本衡量系统，实施最低资本充足率标准为8%的风险衡量架构。自 1999 年起，巴塞尔委员会开始对巴塞尔资本协议 I 进行修改，并于 2004 年发布了巴塞尔新资本协议（ 巴塞尔资本协议 II）以替代巴塞尔资本协议 I。 巴塞尔资本协议 II 在巴塞尔资本协议 I 的基础上，通过引入三大新“ 支柱”（最低资本要求、监管部门对资本充足率的监督检查、信息披露）改善资本架构。 巴塞尔资本协议 II 于 2007 年底前在部分国家正式实施。为了吸取金融危机所暴露出的银行监管和风险管理方面的教训，增强银行体系的稳健性，巴塞尔委员会于 2009 年 7 月发布了新资本协议修订稿，并于 2009 年 12 月发布《增强银行体系稳健性》和《流动性风险计量、标准和监测的国际框架》的征求意见稿。 2010年 12 月 16 日，巴塞尔委员会正式发布了第三版巴塞尔协议（巴塞尔资本协议 III），巴塞尔资本协议 III 确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管新模式，大幅度提高了商业银行资本监管要求，并要求各成员经济体两年内完成相应监管法规的制定和修订工作， 2013 年 1 月 1 日开始实施新监管标准， 2019 年 1 月 1 日前全面达标。根据上述巴塞尔协议的相关要求，近年来中国银行业监管部门对中国银行业制定了相应的规定，具体如下：

　　1、《中国银行业实施新资本协议指导意见》

　　根据中国银监会于 2007 年 2 月 28 日颁布《中国银行业实施新资本协议指导意见》（银监发〔 2007〕 24 号）（已失效），中国银行业实施新资本协议应坚持分类实施、分层推进和分步达标的原则。按照分类指导的原则，中国银监会将商业银行分为两大类，即新资本协议银行和其他商业银行，实施不同的资本监管制度。

　　其中新资本协议银行指在其他国家或地区（含香港、澳门等）设有业务活跃的经营性机构、国际业务占相当比重的大型商业银行。新资本协议银行从 2010 年底起开始实施巴塞尔资本协议 II；如果不能达到中国银监会规定的最低要求，经批准可暂缓实施巴塞尔资本协议 II，但不得迟于 2013 年底。其他商业银行可以自愿申请实施巴塞尔资本协议 II，并且从 2011 年后提出实施新资本协议的申请；若不选择实施巴塞尔资本协议 II，将继续执行当时正在执行的资本监管规定，并且自2010 年底开始实施经中国银监会借鉴巴塞尔资本协议 II 而对当时正在执行的资本监管规定进行修订后的资本监管规定。若新资本协议银行尚未实施巴塞尔资本协议 II，也将执行前述修订后的资本监管规定。

　　2、《中国银行业监督管理委员会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》中国银监会于 2011 年 4 月 27 日颁布《中国银行业监督管理委员会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》（银监发〔 2011〕 44 号），确立了宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合、 统一性和监管实践灵活性相结合的监管原则。在全面评估现行审慎监管制度有效性的基础上，提高资本充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备等监管标准，建立更具前瞻性的、有机统一的审慎监管制度安排，增强银行业金融机构抵御风险的能力。

　　该等规定将原有的两个最低资本充足率要求（一级资本和总资本占风险资产的比例分别不低于 4%和 8%）调整为三个层次的资本充足率要求：一是资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率分别不得低于 8%、 6%和 5%；二是引入逆周期资本监管框架，包括 2.5%的留存超额资本和 0-2.5%的逆周期超额资本；三是增加系统重要性银行的附加资本要求，暂定为 1%。新标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于 11.5%和10.5%；若出现系统性的信贷过快增长，商业银行需计提逆周期超额资本。该新资本监管标准从 2012 年 1 月 1 日开始执行，系统重要性银行和非系统重要性银行应分别于 2013 年底和 2016 年底前达到新的资本监管标准。

　　3、《商业银行资本管理办法（试行）》

　　中国银监会于 2012 年 6 月 7 日颁布《商业银行资本管理办法（试行）》（中国银行业监督管理委员会令 2012 年第 1 号），并于 2013 年 1 月 1 日正式实施。《商业银行资本管理办法（试行）》对商业银行最低资本要求水平、各级资本的定义以及过渡期均作出明确安排，要求商业银行必须提高资本充足率，加强抵御金融风险的能力。此外，《商业银行资本管理办法（试行）》还要求到 2018 年底，商业银行需要满足包括最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求以及第二支柱资本要求，其中：（ 1）最低资本要求是指资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率分别不得低于 8%、 6%和 5%；（ 2） 在最低资本要求的基础上银行还应计提储备资本，储备资本要求为风险加权资产的 2.5%，由核心一级资本来满足；（ 3）特定情况下，银行应在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本。逆周期资本要求为风险加权资产的 0-2.5%，由核心一级资本来满足；（ 4）系统重要性银行还应当计提附加资本。国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的 1%，由核心一级资本满足；（ 5）中国银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险。新资本监管标准的实施，将有助于强化资本约束，并推动银行业金融机构寻求新的效益增长点，以缓解信贷增长给银行带来的资本补充压力。

　　目前由于中国银行业业务比较单一、同质化程度较高、长期依靠传统的存贷款业务，银行业整体上满足新的监管要求。但是中国的信贷规模自 2008 年底进行高速扩张，其影响由于滞后效应于近年开始在银行的资产负债表和资本充足率上显现出来。 因此为了持续满足巴塞尔资本协议 III 的要求，商业银行需要补充资本，同时需要创新和转变经营模式。巴塞尔资本协议 III 的实施，不仅使中国银行业监管和国际银行业监管全面接轨，也推进中国银行业风险管理的不断深化和完善。

　　（五） 国内银行业主要法律法规及政策

　　银行业的主要法律法规及政策分为基本法律法规、行业规章和规范性文件两大部分。

　　1、基本法律法规

　　主要有《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《公司法》、《票据法》、《物权法》、《反洗钱法》、《担保法》 等。

　　2、行业规章和规范性文件

　　行业规章和规范性文件主要涉及行业管理、公司治理、业务操作、风险防范和信息披露等方面。行业管理方面的规章主要有《农村商业银行管理暂行规定》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《金融机构管理规定》、《金融机构反洗钱规定》、《银行业监管统计管理暂行办法》、《金融机构信贷资产证券化监督管理办法》、《金融企业准备金计提管理办法》、《金融许可证管理办法》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》、《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行杠杆率管理办法（修订）》、《商业银行资本管理办法（试行）》、《中资商业银行行政许可事项实施办法（修订）》等。公司治理方面的规章和规范性文件主要有《商业银行公司治理指引》、《商业银行内部控制指引》、《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》、《股份制商业银行董事会尽职指引（试行）》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》、《商业银行董事履职评价办法（试行）》、《商业银行稳健薪酬监管指引》、《商业银行监事会工作指引》、《银行业金融机构内部审计指引》等。

　　业务操作方面的规章主要有《人民币管理条例》、《外汇管理条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《电子银行业务管理办法》、《项目融资业务指引》、《贷款通则》、《商业银行授信工作尽职指引》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《单位定期存单质押贷款管理规定》、《银团贷款业务指引》、《商业银行并购贷款风险管理指引》、《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《农户贷款管理办法》、《单位定期存单质押贷款管理规定》、《商业银行金融创新指引》、《同业拆借管理办法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《商业银行理财产品销售管理办法》、《全国银行间债券市场金融债券发行管理办法》、《全国银行间债券市场债券交易管理办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法（修订）》、《银行间债券市场债券登记托管结算管理办法》、《短期融资券管理办法》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》、《商业银行服务价格管理办法》、《商业银行保理业务管理暂行办法》、《银行办理结售汇业务管理办法》等。

　　风险防范方面的规章主要有《股份制商业银行风险评级体系》、《商业银行内部控制指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《银行业金融机构内部审计指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《金融企业准备金计提管理办法》、《商业银行风险监管核心指标（试行）》、《商业银行信息科技风险管理指引》、《贷款风险分类指引》、《贷款风险分类指导原则》、《商业银行合规风险管理指引》、《银行业金融机构信息科技外包风险监管指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行压力测试指引》、《商业银行声誉风险管理指引》、《商业银行贷款损失准备管理办法》、《商业银行流动性风险管理办法（试行）》等。

　　信息披露方面的规章主要有《商业银行信息披露办法》、《公开发行证券的公司信息披露编报规则第 26 号商业银行信息披露特别规定》（ 2014 年修订）等。